【內(nèi)容提要】 10年前,吉爾吉斯斯坦在世界銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的幫助下,對(duì)從蘇聯(lián)繼承下來(lái)的傳統(tǒng)社會(huì)養(yǎng)老制度進(jìn)行了艱難的改革,其主要成績(jī)是引入了名義賬戶(hù)制度。10年來(lái),吉爾吉斯斯坦名義賬戶(hù)制度改革雖然暫時(shí)緩解了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型初期暴露的突出矛盾,但由于種種客觀(guān)原因和制度設(shè)計(jì)問(wèn)題,吉爾吉斯斯坦并沒(méi)有從根本上解決社會(huì)養(yǎng)老體系內(nèi)部存在的問(wèn)題,名義賬戶(hù)制度運(yùn)行存在許多制度障礙,改革不徹底,未來(lái)的政策改革仍然任重道遠(yuǎn)。
【關(guān)鍵詞】 吉爾吉斯斯坦 養(yǎng)老制度 名義賬戶(hù) 社會(huì)保障改革 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)
【作者簡(jiǎn)介】 鄭秉文,1955年生,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)、教授,博士生導(dǎo)師;(北京,100007);胡云超,1966年生,中國(guó)浦東干部學(xué)院教授、博士。(上海 201204)
在世界社會(huì)保障制度改革的大潮中,共有7個(gè)國(guó)家引入了名義賬戶(hù)制。這個(gè)嶄新的制度在絕大部分國(guó)家運(yùn)行良好,但在吉爾吉斯斯坦顯得很不如意。究其原因,既有國(guó)情的問(wèn)題,也有制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題,還有政府執(zhí)行力的問(wèn)題。
一 社保制度改革:急迫性和必要性
(一)社保制度改革的經(jīng)濟(jì)背景
吉爾吉斯斯坦共和國(guó)2002年人口大約有500萬(wàn),人均GDP 300美元左右,是中亞地區(qū)比較貧窮和欠發(fā)達(dá)的五個(gè)國(guó)家之一[1]。1991年8月脫離原蘇聯(lián)成為獨(dú)立的國(guó)家,經(jīng)濟(jì)體制走上從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。像其他大部分原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家一樣,物價(jià)改革帶來(lái)了惡性通貨膨脹,1993年,吉爾吉斯斯坦國(guó)內(nèi)通貨膨脹率達(dá)到高峰1 363%,此后,物價(jià)緩緩回落,到1996年通脹率基本穩(wěn)定在35%左右。1991~1995年經(jīng)濟(jì)總量有較大下降,GDP較獨(dú)立前下降了將近一半[2]。
從2000年開(kāi)始,經(jīng)濟(jì)重新走上增長(zhǎng)的軌道,到2001年,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)改革前而言比較穩(wěn)固,表現(xiàn)為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和匯率穩(wěn)定,財(cái)政赤字減少,貨幣政策約束力增強(qiáng),自獨(dú)立以來(lái)首次將通貨膨脹率控制在一位數(shù)上(見(jiàn)表1)。2002年,全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,吉國(guó)經(jīng)濟(jì)再次受到影響。
雖然在過(guò)去幾年里,吉爾吉斯斯坦經(jīng)濟(jì)得到了一定程度恢復(fù)和增長(zhǎng),但它仍是世界上最貧困的國(guó)家之一,2001年尚有56%的人口處于貧困線(xiàn)以下,23%人口處于極貧線(xiàn)以下,農(nóng)村的貧困狀況尤為嚴(yán)重,據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),吉爾吉斯斯坦貧困人口的3/4生活在鄉(xiāng)村和山地地區(qū)。
(二)改革前社保制度的基本運(yùn)行狀況
吉爾吉斯斯坦社會(huì)保障體制從蘇聯(lián)那里繼承了下來(lái),國(guó)家承擔(dān)社會(huì)成員養(yǎng)老的主要責(zé)任,執(zhí)行單一的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制度,由國(guó)家集中管理和 運(yùn)營(yíng),退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金水平按照規(guī)定的收入替代率,退休年齡男性60歲,女性55歲。1998年年底至1999年年初,吉爾吉斯斯坦政府提出用9年時(shí)間分階段把公民退休年齡延長(zhǎng)3年的建議,此項(xiàng)政策改革最后得到了議會(huì)的批準(zhǔn)。
吉爾吉斯斯坦領(lǐng)取養(yǎng)老金人口在1994年前一直呈增加態(tài)勢(shì),從1994年起開(kāi)始下降,到1998年,共有59萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金,大約占全部人口的12%。工作年齡人口與退休人口的比例為5.3比1(贍養(yǎng)率),2002年,該比率提升到6.4比1,人口年齡還比較年輕,老年人口負(fù)擔(dān)不重。但是,這樣的優(yōu)勢(shì)隨著時(shí)間的推移也將逐漸消失,由于出生率的下降、死亡率降低以及移民量的減少,人口的年齡形態(tài)變化很快,對(duì)吉爾吉斯斯坦這樣一個(gè)正在轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體影響很大。世界銀行估計(jì),到2050年吉爾吉斯斯坦老年人口比例將占總?cè)丝诘?3%[3]。此外,盡管年輕人口比例較大,但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不夠理想,在崗就業(yè)人口總量并不大,所以,養(yǎng)老金繳費(fèi)人口與60歲以上人口的比例僅為2.4比1,贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)還是很重的[4]。
1995年和1996年,養(yǎng)老金支付總額分別達(dá)年度GDP的7.5%和7.6%,此后福利支出規(guī)模有一定程度下降,例如1998年下降到7.3%。此外,養(yǎng)老金繳費(fèi)增長(zhǎng)也一直落后于名義工資的增長(zhǎng),1995~2002年個(gè)人繳費(fèi)增長(zhǎng)率為260%,但平均工資增長(zhǎng)率為413%,其中原因之一是很多中小型企業(yè)員工繳費(fèi)不全,其二是農(nóng)業(yè)部門(mén)中的小型實(shí)體是按照土地面積繳納稅收及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的。國(guó)家規(guī)定的社會(huì)保障繳費(fèi)率為39%,其中雇主的繳費(fèi)率為33%,雇員為6%。這些繳費(fèi)涵蓋了養(yǎng)老、傷殘、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)福利。自2000年起,吉爾吉斯斯坦開(kāi)始逐步降低過(guò)高的繳費(fèi)率,并在1997年的改革規(guī)劃中,要求在2003年實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的收支平衡(參閱表1)[5]。
表1 吉爾吉斯斯坦社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率變化(%)
| 年 份 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| 總 計(jì) | 39 | 38 | 37 | 34.5 |
| 其中:養(yǎng)老和傷殘 | 32 | 32 | 32 | 29.5 |
| 醫(yī) 療 | 2 | 2 | 2 | 2 |
| 失 業(yè) | 2 | 2 | 2 | 2 |
| 其他保險(xiǎn) | 3 | 2 | 1 | 1 |
| 雇主繳費(fèi)率 | 33 | 32 | 30 | 27.5 |
| 雇員繳費(fèi)率 | 6 | 6 | 7 | 7 |
數(shù)據(jù)來(lái)源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.
吉爾吉斯斯坦養(yǎng)老金制度是單一支柱的綜合養(yǎng)老福利,但在這個(gè)養(yǎng)老金支柱內(nèi)部存在復(fù)雜性,其復(fù)雜性之一是社保繳費(fèi)不只提供退休養(yǎng)老金福利,其他類(lèi)別福利繳費(fèi)與養(yǎng)老金繳費(fèi)混合在一起,表1中的費(fèi)率區(qū)分實(shí)際是改革后劃分的;復(fù)雜性之二是該系統(tǒng)內(nèi)部有“特別待遇養(yǎng)老金(PrivilegedPensions)”和“優(yōu)惠繳費(fèi)率養(yǎng)老金(PreferentialTariffs)”。所謂“特別待遇養(yǎng)老金”是指可以比法定退休年齡提前5到10年退休而領(lǐng)取正常養(yǎng)老金。在吉爾吉斯斯坦國(guó)家的高原地區(qū),國(guó)家允許女性公民45歲退休、男性公民50歲退休領(lǐng)取正常養(yǎng)老金,據(jù)統(tǒng)計(jì),領(lǐng)取特別待遇養(yǎng)老金的人數(shù)大約占全部退休人數(shù)的20%,到現(xiàn)在為止還在不斷增加。“優(yōu)惠繳費(fèi)率養(yǎng)老金”是指農(nóng)業(yè)部門(mén)雇員的養(yǎng)老金繳費(fèi)率。直到1998年,吉爾吉斯仍允許農(nóng)業(yè)部門(mén)雇員可以按照比正常繳費(fèi)率低10%的優(yōu)惠繳納養(yǎng)老金費(fèi)用,而且繳費(fèi)的計(jì)費(fèi)基數(shù)是最低工資,而不是個(gè)人實(shí)際工資收入。這樣,就造成繳費(fèi)收入與個(gè)人養(yǎng)老金權(quán)益間的巨大缺口,例如,1997年農(nóng)業(yè)部門(mén)累積繳費(fèi)1 900萬(wàn)索姆,但當(dāng)年積累起來(lái)的養(yǎng)老金權(quán)益卻達(dá)8 000萬(wàn)索姆。1998年后,對(duì)優(yōu)惠繳費(fèi)率進(jìn)行了改革,規(guī)定農(nóng)業(yè)部門(mén)工人的繳費(fèi)率不低于土地稅的收入,但這項(xiàng)改革并沒(méi)有顯著增加養(yǎng)老金繳費(fèi)收入,農(nóng)業(yè)部門(mén)的繳費(fèi)收入大約只相當(dāng)于應(yīng)繳收入的64%。特別待遇養(yǎng)老金和優(yōu)惠繳費(fèi)率的存在導(dǎo)致吉爾吉斯斯坦養(yǎng)老基金嚴(yán)重缺口[6]。
(三)舊制度存在的最大問(wèn)題:養(yǎng)老金赤字難以消除
吉爾吉斯斯坦負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金管理的部門(mén)稱(chēng)為“社會(huì)基金(The Social Fund,簡(jiǎn)稱(chēng)SF)”,于1993年正式設(shè)立,負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)及發(fā)放養(yǎng)老金及其他各項(xiàng)社會(huì)福利(吉國(guó)同時(shí)把社保基金也稱(chēng)為“社會(huì)基金”)。1997~1999年間制度收入大約是當(dāng)期支出的76%~83%。近年來(lái),社會(huì)基金支出總額占GDP比例在7%~8%之間,其中支出赤字規(guī)模大約占GDP的1.5%。這樣一個(gè)赤字水平對(duì)人口相對(duì)還比較年輕的國(guó)家來(lái)說(shuō)是嚴(yán)峻的,養(yǎng)老金赤字靠政府一般財(cái)政收入轉(zhuǎn)移彌補(bǔ),因此,領(lǐng)取人常常不能及時(shí)領(lǐng)到自己的養(yǎng)老金(其他福利),養(yǎng)老金拖欠現(xiàn)象比較嚴(yán)重。原因是多方面的,其中繳費(fèi)人數(shù)少是重要原因(雖然工作年齡人口的比例較大),養(yǎng)老金的替代率也在逐年下降,政府并沒(méi)有采取調(diào)減福利水平的措施,替代率的下降是因?yàn)槲飪r(jià)上升、通脹率抬高造成的。
表2 吉爾吉斯斯坦人口贍養(yǎng)率有關(guān)數(shù)據(jù)
| 項(xiàng) 目 | 1995 | 2002 |
| 工作年齡人口(20~59) / 60歲以上 | 5.7 | 6.4 |
| 工作人口/ 60歲以上 | 3.7 | 4.6 |
| 繳費(fèi)人員/ 60歲以上 | 2.2 | 2.4 |
| 繳費(fèi)人員/退休人員 | 1.8 | 2.3 |
| 繳費(fèi)人員/退休及傷殘人員 | 1.6 | 2.1 |
| 平均養(yǎng)老金/平均工資 | 66% | 40% |
數(shù)據(jù)來(lái)源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.
社保基金為現(xiàn)收現(xiàn)付制模式,由4個(gè)相對(duì)獨(dú) 立的子基金組成:養(yǎng)老基金(The Pension Fund)、社會(huì)保險(xiǎn)基金(Social Insurance Fund)、就業(yè)基金(Employment Fund)和醫(yī)療保險(xiǎn)基金(MedicalInsurance Fund)。其中養(yǎng)老基金占社會(huì)基金的大頭,以支出為例,養(yǎng)老金支出占福利總支出的84%~87%[7]。
吉爾吉斯斯坦獨(dú)立后的最初幾年里,退休人口急遽上升,20世紀(jì)90年代中期以后,領(lǐng)取養(yǎng)老金人口總量比較穩(wěn)定,甚至還有一定程度的下降,這與吉爾吉斯人口結(jié)構(gòu)變化相一致,二戰(zhàn)期間出生的人口從90年代開(kāi)始進(jìn)入退休年齡,一直到2002年至2004年間,這些人是退休群體的主力軍。雖然吉爾吉斯斯坦目前的社會(huì)贍養(yǎng)率不高,但現(xiàn)期養(yǎng)老金人口規(guī)模相對(duì)于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總?cè)丝谝?guī)模還是相當(dāng)高的。
由于受到人均GDP較低狀況的制約,吉爾吉斯斯坦提供的養(yǎng)老金水平并不高。養(yǎng)老金替代率從1994年的63%下降到1997年的45%,2002年下降到40%。根據(jù)社會(huì)基金1999年調(diào)查的數(shù)據(jù),老年人月均養(yǎng)老金收入為410索姆,為平均工資的42.3%;基本養(yǎng)老金200索姆,為平均工資的20.6%。國(guó)家設(shè)定的一般貧困線(xiàn)為月收入612索姆,為平均工資的63.1%;基本生活線(xiàn)(購(gòu)買(mǎi)食品)為321索姆,為平均工資的33.1%。由此可見(jiàn),如果養(yǎng)老金收入是退休后的唯一生活來(lái)源,則退休者將不可避免陷入老年貧困。由于物價(jià)上漲 很快,工資增長(zhǎng)趕不上物價(jià)的上漲,退休金縮水情況非常嚴(yán)重,因此,雖然社會(huì)基金存在赤字,政府也無(wú)法再削減養(yǎng)老金水平[8]。
二 城鄉(xiāng)差距的障礙:社保模式選擇的爭(zhēng)論
(一)二元結(jié)構(gòu)是社保改革的一個(gè)巨大困難
從蘇聯(lián)獨(dú)立出來(lái)的轉(zhuǎn)型國(guó)家養(yǎng)老金制度改革,都面臨著諸多不利因素制約,如不成熟的資本市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換引致的嚴(yán)重失業(yè)問(wèn)題、歷史上過(guò)于慷慨的養(yǎng)老金待遇承諾等。對(duì)吉爾吉斯斯坦來(lái)說(shuō),這幾種不利制約因素更加明顯,尤其是農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老金待遇問(wèn)題。
與其他大多數(shù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家一樣,吉爾吉斯斯坦國(guó)內(nèi)存在巨大的城鄉(xiāng)差距,鄉(xiāng)村居民的收入遠(yuǎn)低于城市居民的收入。表現(xiàn)在養(yǎng)老金繳費(fèi)上,城市居民與鄉(xiāng)村居民也完全不同。城市居民按照工薪收入繳納養(yǎng)老金費(fèi)用,而農(nóng)業(yè)工人的合作經(jīng)濟(jì)組織繳納的是土地稅,其中的25%屬于社保基金的收入。當(dāng)把吉爾吉斯斯坦養(yǎng)老金分成城市和鄉(xiāng)村兩部分并分別進(jìn)行精算預(yù)測(cè)時(shí),城市居民的繳費(fèi)和福利支付在人口變化不大的情況下,即使沒(méi)有經(jīng)濟(jì)加速增長(zhǎng),也可以持續(xù)40年,有良好的可持續(xù)性。農(nóng)村情況就完全不同,現(xiàn)在的繳費(fèi)和福利支付根本不能匹配,加上農(nóng)村人口的出生率相對(duì)較高,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率又相對(duì)較低,養(yǎng)老金赤字規(guī)模非常大[9]。因此,吉爾吉斯斯坦現(xiàn)有養(yǎng)老金體系被稱(chēng)為“團(tuán)結(jié)制度”(Solidarity System),即該體系存在著顯著和持續(xù)的城市向農(nóng)村補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。我們知道,吉爾吉斯斯坦總體上還是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家,有64%的人口生活在農(nóng)村。按照現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì),農(nóng)村地區(qū)居民繳費(fèi)1索姆可以領(lǐng)取11索姆的福利。由于存在著較大的繳費(fèi)與收益之間的差距,吉爾吉斯斯坦社保基金就必然存在這龐大的赤字。
(二)吉爾吉斯斯坦社會(huì)養(yǎng)老制度模式選擇的爭(zhēng)論
經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)有相當(dāng)多的研究集中在不同養(yǎng)老金制度的精算效果、管理優(yōu)勢(shì)和對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響等領(lǐng)域。但是,究竟什么樣的制度最適合轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體系和轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家,卻是一個(gè)沒(méi)有深入研究的領(lǐng)域。在現(xiàn)收現(xiàn)付、名義賬戶(hù)和完全積累制等幾種可供選擇的模式中,就吉爾吉斯斯坦養(yǎng)老金制度改革來(lái)說(shuō),世界銀行極力倡導(dǎo)名義賬戶(hù)制,而亞洲開(kāi)發(fā)銀行則主張徹底轉(zhuǎn)向完全積累制。國(guó)際貨幣基金組織非常看重宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,雖然它并不反對(duì)在吉爾吉斯斯坦實(shí)行名義賬戶(hù)制度,但更傾向?qū)ΜF(xiàn)有現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)行改革,盡可能少地減少轉(zhuǎn)型成本。吉爾吉斯斯坦養(yǎng)老金政策改革引起國(guó)際貨幣基金組織關(guān)注的原因是該國(guó)在20世紀(jì)90年代期間存在嚴(yán)重的財(cái)政赤字問(wèn)題以及其養(yǎng)老金體系明顯不可持續(xù)的前景。國(guó)際貨幣基金組織并不關(guān)心吉爾吉斯斯坦的養(yǎng)老金制度是否能夠達(dá)到其社會(huì)目標(biāo),它關(guān)心的是其養(yǎng)老金制度能否創(chuàng)造宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。由于該國(guó)的GDP在獨(dú)立后衰退幅度達(dá)60%,國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)烈要求該國(guó)政府壓縮支出,養(yǎng)老金支付自然也在削減之列。
為贏得對(duì)吉爾吉斯斯坦政府制定政策的影響,亞洲開(kāi)發(fā)銀行一直對(duì)完全積累制的個(gè)人賬戶(hù)感興趣,極力推銷(xiāo)完全積累制的DC型個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金制度,積累的養(yǎng)老基金由專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老基金管理公司運(yùn)營(yíng)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行預(yù)計(jì)在實(shí)行完全積累制的DC型賬戶(hù)后,個(gè)人自愿繳費(fèi)也會(huì)逐漸增 加,將全面改善吉爾吉斯斯坦公民的退休養(yǎng)老問(wèn)題。當(dāng)然,世界銀行和其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織也提倡實(shí)行此類(lèi)的養(yǎng)老金制度,但多是向其他較發(fā)達(dá)的國(guó)家推介,認(rèn)為吉爾吉斯斯坦這樣貧窮落后的國(guó)家,完全積累制DC型賬戶(hù)沒(méi)有實(shí)施條件。亞洲開(kāi)發(fā)銀行認(rèn)為實(shí)行DC完全積累制是可行的,因?yàn)榧獱柤顾固箵碛蟹枪?jīng)營(yíng)的證券交易所,積累制將有助于推動(dòng)該國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而,事與愿違,1998年下半年俄羅斯發(fā)生的金融危機(jī)徹底摧毀了吉爾吉斯斯坦原本脆弱的證券市場(chǎng),新發(fā)的企業(yè)債券和上市股票寥寥無(wú)幾,最后,交易所被本地區(qū)較強(qiáng)大的哈薩克斯坦證券交易所兼并。這 樣,完全積累制的個(gè)人賬戶(hù)改革就變得遙遙無(wú)期。
其實(shí),吉爾吉斯斯坦政府并不反對(duì)進(jìn)行DC型完全積累制的“激進(jìn)”改革,總統(tǒng)辦公室和財(cái)政部極力從國(guó)際組織那里獲得貸款彌補(bǔ)財(cái)政赤字,因此,只要能帶來(lái)足夠的資金,吉爾吉斯斯坦就會(huì)歡迎他們帶來(lái)的改革方案。亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾考慮向吉爾吉斯斯坦提供貸款彌補(bǔ)養(yǎng)老金體系從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累制可能發(fā)生的轉(zhuǎn)型成本。但是,在轉(zhuǎn)型國(guó)家普遍存在的挪用國(guó)際貸款現(xiàn)象妨礙了亞洲開(kāi)發(fā)銀行的計(jì)劃,吉爾吉斯斯坦國(guó)內(nèi)的社會(huì)基金也反對(duì)其提出的計(jì)劃,一方面是因?yàn)橘J款不能全部彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型成本并可能被政府挪作他用,它所承擔(dān)的支付責(zé)任短時(shí)間內(nèi)不會(huì)減少;另一方面也擔(dān)心隨著個(gè)人賬戶(hù)的實(shí)施,社會(huì)基金將最終失去其過(guò)去享有的權(quán)利和榮耀。
三 1997~1998年名義賬戶(hù)制改革:進(jìn)程與困難
(一)1997~1998年社保制度改革的總體框架
1997年,吉爾吉斯斯坦政府在世界銀行等國(guó)際組織的支持下,著手建立一個(gè)在財(cái)政上可以持續(xù)下去的養(yǎng)老金體系。改革要實(shí)現(xiàn)的近期目標(biāo)是削減養(yǎng)老金支出,減少財(cái)政赤字,主要通過(guò)提高退休年齡和取消一些“特別待遇養(yǎng)老金”來(lái)實(shí)現(xiàn);改革的終極目標(biāo)是建立一個(gè)結(jié)構(gòu)科學(xué)、分?jǐn)偤侠怼⒇?cái)政可持續(xù)的“名義賬戶(hù)”制度。
為實(shí)現(xiàn)近期目標(biāo),1997年10月,吉國(guó)議會(huì)分別通過(guò)了《國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)法》(Law of the StateSocial Insurance)和《公共養(yǎng)老保險(xiǎn)法》(Law ofPublic Pension Social Insurance)。1998年6月,吉國(guó)議會(huì)又通過(guò)了一些修正法案,規(guī)定到2004年6月,實(shí)現(xiàn)男女公民的退休年齡分別提高3年的目標(biāo),即女性58歲退休,男性63歲退休。此外,那些仍在工作但同時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員的“特別待遇養(yǎng)老金”減少50%(這些工作著的退休人員大都是“特別待遇養(yǎng)老金”受益者)。提高退休年齡和減少養(yǎng)老金的政策,引起了吉國(guó)社會(huì)的極大爭(zhēng)論,反對(duì)者把政府告到了吉爾吉斯斯坦憲法法院,憲法法院在1999年1月判決政府政策違憲,但經(jīng)過(guò)政府和議會(huì)的說(shuō)服和施加壓力,憲法法院在3月的判決中僅僅要求政府把實(shí)現(xiàn)提高退休年齡的目標(biāo)時(shí)間推遲到2007年執(zhí)行,也沒(méi)有否決政府減少“特殊待遇養(yǎng)老金”的決策。
與前項(xiàng)政策引起社會(huì)廣泛關(guān)注相比,為建立長(zhǎng)期可持續(xù)養(yǎng)老金體系而做出的名義賬戶(hù)制度改革沒(méi)有得到多少人的關(guān)注,順利地得到各方的通過(guò)。通過(guò)改革,吉爾吉斯初步形成了一個(gè)由三部分組成的養(yǎng)老金制度,即養(yǎng)老金的基本部分、轉(zhuǎn)型部分和名義賬戶(hù)部分。第一部分即基本養(yǎng)老金是普享式福利,只要擁有吉國(guó)的公民身份,就可以享有這項(xiàng)待遇,這是對(duì)過(guò)去養(yǎng)老制度的繼承,不過(guò)待遇水平大幅降低。新政策規(guī)定到2002年年底,基本養(yǎng)老金下降到平均工資的12%,但政府不是采取減少金額的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn),而是通過(guò)物價(jià)上漲減少購(gòu)買(mǎi)力的辦法達(dá)到目標(biāo)(政府不予以足夠的物價(jià)補(bǔ)貼)。第二部分即轉(zhuǎn)型部分養(yǎng)老金是指從舊體制轉(zhuǎn)到新體制的養(yǎng)老金,只提供給那些1996年參加工作而在改革后退休的人員,其待遇標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)人工作生涯中收入最高的5年平均工資的1%乘以1996年以前的在冊(cè)工作年限。但這項(xiàng)福利有最高支付限制,即不超過(guò)退休當(dāng)時(shí)最低工資的15倍;其次,隨著退休人員年齡結(jié)構(gòu)變化,本部分養(yǎng)老金最終會(huì)消失。第三部分是指名義賬戶(hù)養(yǎng) 老金。
(二)1997~1998年引入名義賬戶(hù)制的過(guò)程和面對(duì)的困難
雖然吉爾吉斯斯坦名義賬戶(hù)部分的福利與其他采取名義賬戶(hù)制度的國(guó)家完全相同,即具體福利水平取決于繳費(fèi)多少和記賬資本的增加值,但它仍有自己的特點(diǎn)。吉爾吉斯斯坦名義賬戶(hù)規(guī)定參加人員的繳費(fèi)率為個(gè)人收入的23%,賬戶(hù)價(jià)值增長(zhǎng)按照前一年社會(huì)平均繳費(fèi)工資增長(zhǎng)率的75%計(jì)算。個(gè)人繳費(fèi)存放在個(gè)人賬戶(hù)里,按照規(guī)定的回報(bào)率記賬。實(shí)際繳費(fèi)全部用來(lái)支付現(xiàn)在的養(yǎng)老金福利并進(jìn)行其他方面的轉(zhuǎn)移支付,個(gè)人賬戶(hù)實(shí)際余額是空的。鑒于名義賬戶(hù)的“空賬”性 質(zhì),它實(shí)際上是“DC型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。
此外,吉爾吉斯與拉脫維亞和瑞典實(shí)施名義賬戶(hù)制的根本區(qū)別是[10],后者把改革前社會(huì)成員已積累的養(yǎng)老金權(quán)益折算成名義資本統(tǒng)一納入到名義賬戶(hù)中去,而吉爾吉斯沒(méi)有把改革前社會(huì)成員積累的養(yǎng)老金權(quán)益折算進(jìn)名義賬戶(hù)體系內(nèi)作為賬戶(hù)的“初始”資本,1995年后雇員的新增繳費(fèi)和權(quán)益才被納入到名義賬戶(hù)體系中,1995年以前積累的權(quán)益按照老辦法計(jì)發(fā)福利(即轉(zhuǎn)型養(yǎng)老部分),這樣就與意大利實(shí)行的名義賬戶(hù)制有些相似[11],從舊制度轉(zhuǎn)變到新制度有很長(zhǎng)的過(guò)渡期。
按照這一規(guī)則,直到2038年,才能夠?qū)崿F(xiàn)雇員退 休時(shí)全部按照名義賬戶(hù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)福利(1975年出生,63歲退休),實(shí)現(xiàn)全部在世退休人員按照名義賬戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金需要的時(shí)間更長(zhǎng),大約在2060年方可實(shí)現(xiàn)。
名義賬戶(hù)福利以年金的方式領(lǐng)取,具體計(jì)算公式是退休時(shí)賬戶(hù)價(jià)值(0.23×平均工資×繳費(fèi)年限×增值比例)除以退休時(shí)預(yù)期壽命參數(shù)(該參數(shù)由國(guó)家統(tǒng)一公布,如60歲退休的參數(shù)為17.5等,參閱表3的示例。)。
表3 吉爾吉斯斯坦新退休時(shí)間首年退休者福利構(gòu)成(平均工資%)
| 項(xiàng) 目 | 基本養(yǎng)老金 | 轉(zhuǎn)型養(yǎng)老金 | 名義賬戶(hù)養(yǎng)老金 | 合計(jì) |
| 改革前30年工齡,改革后10年工齡,63歲退休 | 12% | 30% | 14% | 56 |
| 改革前30年工齡,改革后10年工齡,58歲退休 | 12% | 30% | 11% | 53% |
| 改革前30年工齡,改革后5年工齡,63歲退休 | 12% | 30% | 7% | 49% |
| 改革前30年工齡,改革后5年工齡,58歲退休 | 12% | 30% | 4% | 46% |
數(shù)據(jù)來(lái)源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and the Development of Pension Systems: An Evaluation of World Bank Assis-tance. IEG, World Bank.
雖然吉爾吉斯設(shè)計(jì)出了本國(guó)的養(yǎng)老金繳費(fèi)和福利制度,但現(xiàn)實(shí)情況是,大約有一半的雇員并沒(méi)有堅(jiān)持正常繳費(fèi),農(nóng)民繳費(fèi)很少甚至不繳費(fèi)。應(yīng)該說(shuō),隨著時(shí)間的推移,能夠享有的轉(zhuǎn)型養(yǎng)老金會(huì)逐漸減少,名義賬戶(hù)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加,但不先繳費(fèi)就不能享有福利。這種情況持續(xù)下去就是可能發(fā)生新的老年貧困。雇員不愿繳費(fèi)有多種原因,其中名義賬戶(hù)養(yǎng)老金跟不上名義工資增長(zhǎng)是重要原因之一。按照制度設(shè)計(jì),名義賬戶(hù)的繳費(fèi)價(jià)值按照名義平均工資的75%計(jì)增,考慮到吉國(guó)通貨膨脹因素,賬戶(hù)積累實(shí)際上是貶值的,這就嚴(yán)重打擊了雇員繳費(fèi)的積極性。此外,長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)內(nèi)民眾已經(jīng)習(xí)慣了DB型養(yǎng)老金福利,認(rèn)為DB型福利能夠更好地提供退休生活保障。
實(shí)行名義賬戶(hù)制帶來(lái)的最大變化是把雇員個(gè)人的退休福利與工作期繳費(fèi)掛起鉤來(lái),改變了吉爾吉斯斯坦國(guó)家部分人群繳費(fèi)與所享有福利不匹 配的現(xiàn)象。但是,因?yàn)楣蛦T當(dāng)期的繳費(fèi)全部被用作當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金福利發(fā)放,個(gè)人賬戶(hù)中沒(méi)有實(shí)際余額進(jìn)行積累和投資,所以,名義賬戶(hù)制這樣一個(gè)具備積累制優(yōu)點(diǎn)的養(yǎng)老金制度實(shí)際性質(zhì)又類(lèi)似現(xiàn)收現(xiàn)付制。然而,實(shí)行名義賬戶(hù)制對(duì)吉爾吉斯斯坦來(lái)說(shuō)仍有兩大益處,其一,雖然政府仍然承諾給退休人員支付最低養(yǎng)老金,但現(xiàn)在政府只需承擔(dān)那些過(guò)去沒(méi)繳過(guò)費(fèi)的退休人員的最低養(yǎng)老金費(fèi)用,職業(yè)生涯期間曾繳費(fèi)的退休人員可以按照法定標(biāo)準(zhǔn)享有養(yǎng)老金權(quán)益。其二,名義賬戶(hù)制終結(jié)了過(guò)去不繳費(fèi)也享有福利的現(xiàn)象,按工薪收入繳費(fèi)的負(fù)激勵(lì)消失,有助于促進(jìn)正規(guī)部門(mén)增加 就業(yè)率,如實(shí)申報(bào)雇員工薪收入,提高養(yǎng)老基金的繳費(fèi)收入。當(dāng)然,名義賬戶(hù)制的這些優(yōu)勢(shì)要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里才能逐步體現(xiàn)出來(lái),從理論上講,名義賬戶(hù)制實(shí)施最佳時(shí)間是在養(yǎng)老金支付危機(jī)還沒(méi)有出現(xiàn)或危機(jī)已經(jīng)解決后引入比較容易成功,而吉爾吉斯斯坦卻是在養(yǎng)老金支付危機(jī)發(fā)生過(guò)程中實(shí)施,這增加了制度的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。
世界銀行在向吉爾吉斯斯坦推介名義賬戶(hù)制度時(shí),對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口變化方面的假設(shè)非常樂(lè)觀(guān),認(rèn)為實(shí)行名義賬戶(hù)制再加上適度削減養(yǎng)老金福利可以改變?cè)搰?guó)中期財(cái)政狀況,養(yǎng)老金體系能夠獲得長(zhǎng)期的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。然而,由于1998年俄羅斯金融危機(jī)的突然暴發(fā),打斷了吉爾吉斯斯坦經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序,低迷的經(jīng)濟(jì)狀況使得國(guó)家財(cái)政收入急劇下降,通貨膨脹率高企,名義賬戶(hù)繳費(fèi)基金獲得的法定回報(bào)率沒(méi)有對(duì)通脹進(jìn)行任何形式的補(bǔ)償,因此,名義賬戶(hù)記賬積累基金的價(jià)值大幅降低,致使這項(xiàng)改革在贏得公眾支持和建立信心方面存在較大困難。所以,直到1999年中,名義賬戶(hù)制度除了在幾個(gè)主要的大城市實(shí)行之外,其他地方都沒(méi)有執(zhí)行。此外,名義賬戶(hù)制改革還需要一個(gè)功能強(qiáng)大、規(guī)模龐大的電子信息系統(tǒng)終生記錄雇員個(gè)人賬戶(hù)的一切動(dòng)態(tài)變化、繳費(fèi)個(gè)人身份狀態(tài)的變化等信息,要達(dá)到這些要求對(duì)欠發(fā)達(dá)的吉爾吉斯斯坦來(lái)說(shuō)都是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
四 總結(jié):國(guó)際比較視角下的總體評(píng)價(jià)
(一)國(guó)際實(shí)踐比較下看吉爾吉斯斯坦模式選擇的約束
強(qiáng)制性DC型完全積累制計(jì)劃由雇主和雇員分?jǐn)偫U費(fèi),繳費(fèi)資金存放在公共管理或私人部門(mén)管理的賬戶(hù)內(nèi)形成可運(yùn)作基金,通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的投資組合管理尋求增值。雇員退休時(shí),可以分階段地提取已積累的基金,也可以用已積累的基金購(gòu)買(mǎi)年金。根據(jù)信托關(guān)系的基本原則,政府在規(guī)制養(yǎng)老基金時(shí)既要激勵(lì)參與養(yǎng)老基金管理的各方為養(yǎng)老基金成員和受益人獲取最大利益,同時(shí)還要克服資產(chǎn)管理人的投機(jī)行為,確保養(yǎng)老基金運(yùn)行穩(wěn)健安全。大部分政府在對(duì)本國(guó)養(yǎng)老金體系進(jìn)行籌資方式改革時(shí)都預(yù)期隨著養(yǎng)老基金規(guī)模的積累,國(guó)民儲(chǔ)蓄率將有所提高,積累起來(lái)的基金能夠滿(mǎn)足本國(guó)的投資需求并可為公共債務(wù)融資。在對(duì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)籌資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向完全積累確實(shí)對(duì)改革國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了一定的正面影響,如智利因養(yǎng)老金制度籌資方式改革獲得的額外收益達(dá)到本國(guó)GDP的6.6%,創(chuàng)下了迄今為止最大的改革收益記錄[12]。這主要是因?yàn)槔绹?guó)家所進(jìn)行的養(yǎng)老金制度籌資方式改革增加了國(guó)民儲(chǔ)蓄率,而他們?cè)诟母锴岸济媾R發(fā)展資金嚴(yán)重不足的瓶頸約束,為退休而進(jìn)行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提 供了資金來(lái)源,提高了本國(guó)的資本深化程度;同時(shí),積累制養(yǎng)老金制度內(nèi)在的效率因子,在一定程度上改善了現(xiàn)收現(xiàn)付制再分配特點(diǎn)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲,提高了勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性,增加了勞動(dòng)力市場(chǎng)的效率,從而一定程度上改善了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);此外,積累制對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展,促進(jìn)金融深化也有正面的效應(yīng),雖然對(duì)這類(lèi)效應(yīng)所取得的收益難以精確測(cè)量,但存在正面的促進(jìn)效應(yīng)是肯定的。
盡管完全積累制養(yǎng)老金計(jì)劃在理論上具有誘人的魅力,但在現(xiàn)實(shí)世界中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到普遍的支持和贊同。國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)轉(zhuǎn) 型國(guó)家養(yǎng)老金制度改革走完全積累制的道路就持有懷疑的態(tài)度[13],其理由是:從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累制必然存在一個(gè)養(yǎng)老金繳費(fèi)收入劇減而政府養(yǎng)老金福利支付沒(méi)有降低的特殊轉(zhuǎn)型階段。一個(gè)國(guó)家要想成功地實(shí)現(xiàn)向完全積累制的轉(zhuǎn)型,政府必須擁有雄厚的財(cái)政實(shí)力。而對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō),就目前能夠看到的來(lái)說(shuō),改革的財(cái)源無(wú)非來(lái)自以下三個(gè)方面,其一,歷年的財(cái)政節(jié)余;其二,出售原國(guó)有資產(chǎn)、進(jìn)行私有化取得的收入;其三,從其他國(guó)家或國(guó)際金融機(jī)構(gòu)得到的貸款。如果要進(jìn)行養(yǎng)老制度改革國(guó)家的歷年財(cái)政節(jié)余不夠,從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累制的改革勢(shì)必造成政府當(dāng) 期財(cái)政赤字飆升,并威脅國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)在短期甚至中期內(nèi)的平衡與穩(wěn)定。中亞地區(qū)的哈薩克斯坦由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá),國(guó)家擁有較大規(guī)模、較強(qiáng)盈利能力的國(guó)有企業(yè)可供出售。此外,哈薩克斯坦還擁有豐富的石油資源,這些有利條件都是該國(guó)養(yǎng)老金制度進(jìn)行完全積累制改革的資本。吉爾吉斯斯坦就不同了,它不具備這些條件,如果沒(méi)有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款的幫助,吉爾吉斯斯坦是不可能進(jìn)行從現(xiàn)收現(xiàn)付制到完全積累制的改革的。
(二)國(guó)內(nèi)條件對(duì)吉爾吉斯斯坦模式選擇的制約
實(shí)際上,即使吉爾吉斯斯坦能夠得到國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的信任,可以從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)那里得到足夠的貸款,也不保證該國(guó)養(yǎng)老金制度改革一定能夠成功。因?yàn)?完全積累制養(yǎng)老金制度有效運(yùn)行需要一個(gè)非常規(guī)范和完備的法律和監(jiān)管框架作支撐,需要一個(gè)管理科學(xué)、積極活躍的資本市場(chǎng)作依托。否則,積累起來(lái)的巨額養(yǎng)老基金將面臨缺乏有效增殖路徑的通脹風(fēng)險(xiǎn)、不當(dāng)管理、遭遇欺詐等代理風(fēng)險(xiǎn)。由于有這些風(fēng)險(xiǎn)的存在,完全積累制養(yǎng)老金計(jì)劃成員和受益人不可避免要承擔(dān)退休福利波動(dòng)、預(yù)期落空的后果,這種未來(lái)養(yǎng)老收入的不確定性將進(jìn)一步影響計(jì)劃成員工作期的消費(fèi)行為選擇,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在負(fù)面效應(yīng)。另外,從政府的角度來(lái)看,完全積累制的強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄是政府法律法規(guī)要求的,這在一定程度上意味著政府應(yīng)承擔(dān)保障養(yǎng)老基金良好管理的公共責(zé)任,而像吉爾吉斯斯坦這樣的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家,各項(xiàng)法律制度建設(shè)并不健全,一旦養(yǎng)老基金因不當(dāng)管理或遭遇欺詐造成重大損失,政府也難以承擔(dān)給予補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。這是世界銀行能夠成功說(shuō)服吉國(guó)進(jìn)行以建立名義賬戶(hù)制度為主要目標(biāo)養(yǎng)老金改革的根本原因。
由于完全積累制改革有上述的限制條件約束,國(guó)際上倡導(dǎo)轉(zhuǎn)型國(guó)家養(yǎng)老金制度進(jìn)行積累制改革的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家,在推介DC型完全積累制“產(chǎn)品”的同時(shí),還極力推介“多支柱”的養(yǎng)老金計(jì)劃體系,建議轉(zhuǎn)型國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)不是建立單一的完全積累制計(jì)劃,要通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)的充分合作,建立包括DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金計(jì)劃在內(nèi)的多種形式養(yǎng)老金計(jì)劃,互相補(bǔ)充,構(gòu)成完整的社會(huì)養(yǎng)老體系,由政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同承擔(dān)社會(huì)成員退休養(yǎng)老的責(zé)任。
至于第二支柱,國(guó)際組織都向吉爾吉斯斯坦政府提出建立自愿參加的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃建議,不管是個(gè)人自愿建立類(lèi)似儲(chǔ)蓄賬戶(hù)的養(yǎng)老金計(jì)劃以補(bǔ)充退休后的收入,還是由雇主單位為雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃或直接向個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃增加繳費(fèi),都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒e極的鼓勵(lì)和支持。但是,從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,這種完全自愿的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃在吉爾吉斯斯坦國(guó)內(nèi)的發(fā)展情況卻不容樂(lè)觀(guān),因?yàn)榧獱柤顾固咕用癫惶湃纹鋰?guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu),甚至不愿到金融機(jī)構(gòu)存放自己多余的現(xiàn)金,更不用說(shuō)建立自愿儲(chǔ)蓄型的養(yǎng)老金賬戶(hù)了;此外,居民平均收入相對(duì)較低也是妨礙自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展因素之一。
對(duì)吉爾吉斯斯坦來(lái)說(shuō),世界銀行認(rèn)為建立名義賬戶(hù)符合該國(guó)實(shí)際,因?yàn)樵搰?guó)正規(guī)部門(mén)發(fā)育不足,規(guī)模普遍較小,金融體系也不發(fā)達(dá),完全積累制改革既無(wú)可能也沒(méi)有持續(xù)生存條件,同時(shí),名義賬戶(hù)在一定程度上也能夠解決國(guó)際貨幣基金組織最為關(guān)注的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定問(wèn)題,至少在短期內(nèi)不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來(lái)威脅。
(三)目前吉爾吉斯斯坦社保制度中存在的六個(gè)問(wèn)題
吉爾吉斯斯坦獨(dú)立后進(jìn)行的各項(xiàng)養(yǎng)老金制度改革并沒(méi)有從根本上解決該國(guó)在公民退休養(yǎng)老方面面臨的一系列問(wèn)題。
第一,該國(guó)傳統(tǒng)上形成的雇主與雇員繳費(fèi)分?jǐn)偙壤龥](méi)有得到根本改善,雇主繳費(fèi)比例太高,雇員繳費(fèi)太低。社保繳費(fèi)雇主與雇員分?jǐn)偟谋壤秊?4比1[14],雇主承擔(dān)責(zé)任太大,個(gè)人責(zé)任則微不足道。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了非公共養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)育發(fā)展。
第二,“特別待遇養(yǎng)老金”問(wèn)題仍然困擾著新的養(yǎng)老金制度改革。雖然在新的社會(huì)養(yǎng)老制度體系設(shè)計(jì)中不應(yīng)該再有特殊待遇養(yǎng)老金的位置,但它實(shí)際上仍然存在。迄今為止,尚沒(méi)有任何立法計(jì)劃擬廢止“特殊待遇養(yǎng)老金”。只不過(guò)把它從一般養(yǎng)老繳費(fèi)支付中剔除,由國(guó)家一般稅收保障支出。
第三,“優(yōu)惠繳費(fèi)率養(yǎng)老金”在農(nóng)業(yè)部門(mén)仍然存在。吉爾吉斯斯坦農(nóng)業(yè)部門(mén)雇員繳費(fèi)與享有福利嚴(yán)重不對(duì)等,每年的巨額財(cái)政補(bǔ)貼沒(méi)有被用到發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率上面去,而是被沉重的農(nóng)業(yè)雇員養(yǎng)老金所消耗。
第四,已經(jīng)進(jìn)行的養(yǎng)老金改革步子還太小,沒(méi)有從根本上解決養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期持續(xù)問(wèn)題。實(shí)施的名義賬戶(hù)雖然建立了繳費(fèi)義務(wù)與福利享有權(quán)之間的關(guān)系,但其本身體現(xiàn)收現(xiàn)付的融資本質(zhì)并沒(méi)有徹底解決養(yǎng)老金制度的可持續(xù)問(wèn)題,未來(lái)的福利支付仍然需要尋找其他融資來(lái)源。
第五,私人部門(mén)自愿型補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展緩慢。迄今為止,吉爾吉斯斯坦還沒(méi)有制定任何法律法規(guī)對(duì)私人部門(mén)自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行規(guī)范和管理,考慮到居民收入普遍較低的因素,短期內(nèi)也難以孕育大覆蓋面的自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。
第六,沒(méi)有徹底解決養(yǎng)老金赤字問(wèn)題。無(wú)論是國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織還是吉爾吉斯斯坦政府提出的養(yǎng)老金制度改革計(jì)劃都沒(méi)有妥善解決社保基金赤字問(wèn)題,都無(wú)法消除吉爾吉斯斯坦農(nóng)村養(yǎng)老金權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等問(wèn)題。正是吉爾吉斯斯坦國(guó)內(nèi)存在的城市向鄉(xiāng)村養(yǎng)老金福利轉(zhuǎn)移造成了該國(guó)社會(huì)基金的嚴(yán)重不平衡,如果不能提升農(nóng)業(yè)雇員的繳費(fèi)率,國(guó)家的養(yǎng)老金赤字就不可避免繼續(xù)存在。但是,吉爾吉斯斯坦城市化率不到40%,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),農(nóng)民收入處于貧困線(xiàn)邊緣的現(xiàn)實(shí),使得提高農(nóng)業(yè)雇員養(yǎng)老金繳費(fèi)率的政策缺乏堅(jiān)實(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。要徹底解決養(yǎng)老金制度可持續(xù)這個(gè)難題,只能寄望于該國(guó)經(jīng)濟(jì)飛躍增長(zhǎng),農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況有本質(zhì)的改善,包括農(nóng)業(yè)部門(mén)雇員在內(nèi)的人均可支配收入得到大幅度增加。只有這樣,才能提高全社會(huì)工作人口的養(yǎng)老金繳費(fèi)率,逐步消滅社保基金赤字,著手進(jìn)行更深入的政策改革,打造合理的社會(huì)養(yǎng)老體系,使新的養(yǎng)老體系既能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,又能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這一美好愿望的順利實(shí)現(xiàn)需要良好的國(guó)際國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。
展望未來(lái),吉爾吉斯斯坦社會(huì)養(yǎng)老制度改革依舊路途漫漫,仍需繼續(xù)在艱苦的環(huán)境中上下求索,發(fā)現(xiàn)到達(dá)理想彼岸的渡河之舟。
(責(zé)任編輯 張紅俠)
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