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　　【內容提要】冷戰結束后很長(cháng)一段時(shí)間里，歐盟作為重要的國際力量沒(méi)有出臺明確的中亞戰略，也并非中亞事務(wù)的積極參與者，直到2007年首份系統的中亞戰略文件出臺后這一情況才出現改變。從階段上劃分，歐盟中亞政策大體分為1991-2006年的認知探索期、2007--2013年的集中強化期以及2014年以來(lái)的調整提升期。從核心特征來(lái)看，歐盟中亞政策的主要實(shí)現手段是援助外交，主要目的是價(jià)值輸出和利益共享，但援助工具在不同時(shí)期、對不同國家有所差別。經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，歐盟在中亞地區形成了一定的影響，援助政策取得了一定的效果，諸多領(lǐng)域的合作機制相繼確立，但總體影響有限，仍然屬于相關(guān)者的次要行為體。未來(lái)較長(cháng)一段時(shí)期，歐盟中亞政策的調整空間不大，仍將在現有援助框架內發(fā)展與中亞國家關(guān)系。 

　　【關(guān)鍵詞】歐盟中亞政策;援助外交;發(fā)展合作工具;俄羅斯; 

　　【作者簡(jiǎn)介】徐剛，中國社會(huì )科學(xué)院俄羅斯東歐中亞研究所助理研究員、政治學(xué)博士后。 

　　冷戰結束以來(lái)，在共同外交與安全政策整合推進(jìn)過(guò)程中，歐盟對后蘇聯(lián)空間國家的政策逐漸細化。歐盟與俄羅斯維持大國對話(huà)的框架，但時(shí)而出現緊張博弈和較量，圍繞烏克蘭危機進(jìn)行的爭斗即是最新例證。波羅的海三國2004年“回歸歐洲”，成為歐盟的組成部分。對于原蘇聯(lián)其他區域和國家，歐盟一開(kāi)始并沒(méi)有給予較大關(guān)注，而是進(jìn)入21世紀特別是隨著(zhù)歐洲鄰國政策（European Neighborhood Policy）出臺才逐漸介入。2007年，歐盟制定首份系統的中亞◆[①]戰略文件《歐盟與中亞：新伙伴關(guān)系戰略》◆[②]。2009年，歐盟提出包括烏克蘭、白俄羅斯、摩爾多瓦、亞美尼亞、格魯吉亞和阿塞拜疆六國的“東部伙伴關(guān)系計劃”（Eastern Partnership）。至此，歐盟與后蘇聯(lián)空間各國完整的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )形成◆。[③] 

　　歐盟采取細分方式發(fā)展與后蘇聯(lián)空間國家的關(guān)系，既與這些國家各自獨特的地緣位置及之于歐盟重要性的差異、這些國家的自身發(fā)展方向有關(guān)，也與歐盟擴大進(jìn)程及其政策的調適相聯(lián)。在某種程度上，歐盟對其中任何一個(gè)次區域或國家的政策都經(jīng)歷了變化與調整。經(jīng)歷數年的接觸與評估，隨著(zhù)國際形勢的變化以及歐盟自身問(wèn)題的不斷增多，歐盟中亞政策逐漸進(jìn)行調整。不過(guò)，無(wú)論如何調整，歐盟發(fā)展同中亞國家的關(guān)系沒(méi)有超越價(jià)值觀(guān)外交與經(jīng)濟外交相互疊加的邏輯。考察過(guò)去20多年歐盟與中亞國家關(guān)系進(jìn)程，援助◆[④]是主線(xiàn)，它既是歐盟影響和塑造中亞國家的重要方式，也是實(shí)現價(jià)值觀(guān)輸出與利益共享的主要工具。 

　　一、歐盟中亞政策發(fā)展的三個(gè)階段 

　　（一）第一階段：從1991年中亞國家獨立到2006年的認知探索期 

　　1991年中亞五國獨立后，歐盟及其各主要成員國與五國迅速建立了外交關(guān)系。隨后，歐盟與中亞國家主要在“對獨聯(lián)體國家的技術(shù)援助”（Technical Assistance for the CIS，TACIS）和《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》（The Partnership and Cooperation Agreements，PCAs）◆[⑤]兩個(gè)框架與機制下開(kāi)展交往。前者通過(guò)援助促動(dòng)對象國進(jìn)行政治經(jīng)濟改革，后者旨在通過(guò)合作與政治對話(huà)推進(jìn)這些國家的民主進(jìn)程和經(jīng)濟發(fā)展。除塔西斯計劃外，歐盟對中亞國家的援助還有民主與人權指導計劃、食品安全計劃以及歐盟人道主義災害預防計劃等工具◆[⑥]。1999年7月1日，歐盟與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦分別簽署《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》。土庫曼斯坦較為特殊，1998年與歐盟簽署《過(guò)渡貿易協(xié)定》，但一直推遲簽署《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》。而塔吉克斯坦直到2010年1月1日才與歐盟簽署《伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》。 

　　客觀(guān)說(shuō)，2001年“9·11”事件發(fā)生之前，歐盟對中亞地區的興趣不大。“地理與文化上相距遙遠，歐洲國家對中亞地區的知之甚少以及沒(méi)有任何一個(gè)歐盟成員國與中亞國家關(guān)系密切，使得歐盟推動(dòng)與該地區的聯(lián)系缺乏激勵。因此，在歐盟的議事日程上，中亞五國占有很低的優(yōu)先性。”◆[⑦]一個(gè)典型的例子是，此前歐盟10多個(gè)成員國中只有德國在中亞五國均設有大使館。“9·11”事件爆發(fā)后，恐怖主義和有組織犯罪的相互關(guān)聯(lián)提升了歐盟決策層對中亞的重視◆[⑧]。為增強歐盟在中亞地區的影響力，保證歐盟在中亞地區至關(guān)重要的能源與安全利益，歐盟比以往更為積極地介入中亞事務(wù)，明確在中亞的利益與立場(chǎng)。2002年10月，歐盟通過(guò)《關(guān)于中亞的2002-2006年戰略文件暨2002-2004年指導計劃》，這是1991年中亞國家獨立以來(lái)歐盟通過(guò)的第一份有關(guān)中亞地區的階段性指導文件，也是歐盟第一次將中亞五國視為對外關(guān)系中一個(gè)單獨的地緣板塊。此外，歐盟于2005年7月開(kāi)始設立駐中亞事務(wù)特別代表。不過(guò)，總體而言，該期間的歐盟中亞政策仍然缺乏明確性、連貫性和層次性，飽受批評與指責，中亞成為歐盟全球唯一沒(méi)有正式戰略的重要地區◆[⑨]。時(shí)任德國外長(cháng)施泰因邁爾甚至曾稱(chēng)中亞“像歐盟視野中的盲點(diǎn)”◆[⑩]。概言之，歐盟對中亞的認知與定位尚處于探索階段。 

　　（二）第二階段：從2007年出臺首份中亞戰略文件到2013年的集中強化期 

　　2007年，歐盟制定首份系統的中亞戰略文件，決定全面深化與中亞國家的合作，開(kāi)啟歐盟與中亞國家關(guān)系的新時(shí)期。該戰略文件的主要內容包括實(shí)現中亞地區的穩定和安全、向中亞提供經(jīng)濟援助、減少貧困和建立與中亞更加緊密的合作關(guān)系，以及與中亞國家在經(jīng)濟、交通、能源、環(huán)境、教育等領(lǐng)域進(jìn)行廣泛的合作等。該文件的通過(guò)，既為歐盟全面介入中亞事務(wù)提供了政治綱領(lǐng)與政策框架，同時(shí)也標志著(zhù)歐盟開(kāi)始以一種全新的姿態(tài)出現在中亞地區◆[11]。也是從該年起，歐盟啟動(dòng)以七年為一個(gè)周期的中亞援助計劃，第一周期到2013年結束。 

　　這一階段，歐盟與中亞國家的關(guān)系進(jìn)展主要集中在以下幾個(gè)層面。一是推動(dòng)人權對話(huà)。截至2015年底，歐盟與吉爾吉斯斯坦進(jìn)行了六次人權對話(huà)，與哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦進(jìn)行了七次人權對話(huà)，與烏茲別克斯坦則進(jìn)行了九次人權對話(huà)。二是啟動(dòng)“法治倡議”。從2008年起先后舉行了四次歐盟—中亞國家司法部長(cháng)會(huì )議，旨在推動(dòng)中亞各國司法改革，促進(jìn)公民社會(huì )的發(fā)展。三是加強安全對話(huà)。2008年9月，首次外長(cháng)級“歐盟—中亞安全論壇”在巴黎召開(kāi)。2013年6月，歐盟—中亞高級別安全對話(huà)機制建立。遺憾的是，對話(huà)的進(jìn)展并不順暢。首次高級別安全對話(huà)直到2013年6月才啟動(dòng)，中亞國家也只派出了大使級別官員。2014年擬在塔吉克斯坦舉辦的對話(huà)由于不符合中亞國家旨趣被迫取消。2015年3月，第二次高級別安全對話(huà)順利舉行，主要討論了歐洲和中亞國家的穆斯林參加圣戰問(wèn)題。四是外交關(guān)系有所進(jìn)展。2007年戰略文件的出臺本身是德國外長(cháng)、歐盟對外關(guān)系委員和歐盟中亞事務(wù)特別代表與中亞五國外長(cháng)集體會(huì )晤的結果，這是歐盟機構首次以集體方式出訪(fǎng)中亞國家。2009年，歐盟解除了對烏茲別克斯坦的所有制裁，并于2011年在塔什干設立代表團。至此，歐盟在中亞地區只有土庫曼斯坦尚未設立代表團，派駐半官方的“歐羅巴站”（Europa Houses），由合同雇員出任常駐人員，享有部分外交官待遇。在成員國層面，截至2014年初，只有德法兩國在所有中亞五國設立大使館，英國在四個(gè)國家設有大使館，其他成員國都不超過(guò)三個(gè)，還有約九個(gè)成員國未在中亞五國設立大使館◆。[12]五是貿易投資呈總體增長(cháng)趨勢。從份額上看，歐盟已經(jīng)成為中亞國家的第二大貿易伙伴。當然，除哈薩克斯坦與歐盟貿易量較大之外，其余中亞四國與歐盟的貿易規模都很小，而且貿易額變化幅度不大（參見(jiàn)表1）。此外，歐盟與中亞五國的對外直接投資也較少◆。[13] 

　　表1  2010-2014年歐盟與中亞五國進(jìn)出口額與增幅（單位：億歐元） 

　　資料來(lái)源：Eurostat 

　　（三）第三階段：2014年新的援助周期啟動(dòng)至今的調整提升期 

　　2013年11月，歐盟批準通過(guò)“發(fā)展合作工具”2014-2020年周期預算，向拉美、西亞、中亞、中東和南部非洲國家提供援助總額達196億歐元。2014年8月，歐盟出臺《2014--2020年中亞地區指導計劃》文件，明確具體援助金額與內容。特別要提到的是，在延續援助政策基礎上，歐盟進(jìn)行了另外兩個(gè)層面的重要調整。其一，恢復和調整中亞事務(wù)特別代表機制。2013年6月，歐盟中亞事務(wù)特別代表弗洛爾（Patricia Flor）任期結束。此后，該職位一直懸空。2014年3月歐盟正式廢棄該職務(wù)，任命赫爾曼（Janos Herman）作為臨時(shí)聯(lián)絡(luò )人。有評論認為，盡管歐盟在財政預算出現問(wèn)題和機制調整的情況下做出該決定，但仍然是一個(gè)錯誤，特別代表其實(shí)是歐盟在中亞的“臉面”。◆[14] 經(jīng)調整，原本由成員國推薦、歐洲理事會(huì )任命并負責經(jīng)費、歐盟委員會(huì )管理的對外事務(wù)特別代表并入歐盟對外行動(dòng)署，由歐盟對外行動(dòng)署進(jìn)行全面管理◆[15]。2015年4月，歐盟對外行動(dòng)署任命布里安（Brian McDonald）為中亞事務(wù)特別代表，任期由半年調整為一年◆[16]。其二，修訂歐盟中亞戰略文件。繼2008年、2010年和2012年對戰略文件進(jìn)行修訂后，2015年6月歐洲理事會(huì )出臺《歐盟與中亞關(guān)系》文件◆[17]。文件共17條，對2007年戰略文件的有效性再次加以肯定，同時(shí)對歐盟推動(dòng)與中亞關(guān)系的各項領(lǐng)域進(jìn)行了具體闡述，并重申了歐盟中亞戰略的基本立場(chǎng)以及需要調整和提升的方向。◆[18] 2015年10月，歐洲議會(huì )出臺《歐盟中亞戰略實(shí)施與評估報告草案》，對未來(lái)歐盟中亞政策的調整進(jìn)一步加以明確。至于調整的效果如何，尚須在實(shí)踐中加以評估。 

　　二、歐盟援助工具的變化及周期對比 

　　歐盟中亞政策經(jīng)歷了從非主動(dòng)參與到積極介入再到逐步調整的過(guò)程，但以援助為主要手段的關(guān)系特征沒(méi)有改變，只是援助工具本身出現了變化。大體來(lái)說(shuō)，歐盟對中亞國家的援助政策經(jīng)歷了三個(gè)階段：20世紀90年代初期的應急性援助階段；90年代中后期應急性與中長(cháng)期援助并重階段；2002年以來(lái)中長(cháng)期發(fā)展援助強化階段。◆[19] 

　　（一）從塔西斯計劃到“發(fā)展合作工具” 

　　從量化數據來(lái)看，2002年以來(lái)歐盟對中亞國家援助的強化非常明顯，僅塔西斯計劃對中亞國家的援助金額就比之前有了很大幅度的提升（見(jiàn)表2）。 

　　表2  1991-2006年塔西斯計劃對中亞援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：European Community Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia for the period 2007-2013，http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/07_13_en.pdf 

　　以2002年為節點(diǎn)來(lái)考察歐盟援助中亞政策，不僅僅是因為援助幅度的提升，還因為從該年起歐盟定期出臺為期5-7年的援助中亞戰略文件◆[20]。2002-2006年和2007-2013年兩個(gè)援助周期的一個(gè)共同點(diǎn)是，突出“減少貧困和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展”的目標◆[21]。然而，與第一援助周期強調穩定不同，歐盟在第二周期試圖通過(guò)發(fā)展援助來(lái)推動(dòng)中亞地區合作和國家的善治。同時(shí)，第二周期的援助工具也有較大調整。最初，塔西斯計劃是歐盟對中亞進(jìn)行發(fā)展援助的主要工具，1999年12月歐盟通過(guò)了《歐盟理事會(huì )關(guān)于向東歐與中亞伙伴國提供援助的規章》，該文件規定，其有效期限為2000年1月1日至2006年12月31日，這就意味著(zhù)以塔西斯計劃為主要工具的援助手段屆時(shí)將發(fā)生改變。1991-2006年期間，歐盟通過(guò)實(shí)施塔西斯計劃對中亞地區共援助6.432億歐元，其中，援助烏茲別克斯坦1.698 5億歐元、哈薩克斯坦1.68億歐元、吉爾吉斯斯坦1.079 5億歐元、塔吉克斯坦6 985萬(wàn)歐元、土庫曼斯坦5 755萬(wàn)歐元以及地區項目7000萬(wàn)歐元。◆[22] 

　　2007年歐盟中亞戰略文件指出，執行援助政策的工具包括“發(fā)展合作工具”、“穩定工具”、“歐盟民主與人權工具”、“核安全合作工具”以及人道主義援助等。其中，“發(fā)展合作工具”的地位相當于2007年前停止實(shí)施的塔西斯計劃。出臺“發(fā)展合作工具”至少表露了兩層含義：第一，歐盟援助理念發(fā)生變化。2005年12月《歐洲發(fā)展共識》（The European Consensus on Development）發(fā)布，在強調民主、人權等價(jià)值觀(guān)在對外援助以及幫助受援國實(shí)現改革、繁榮與穩定的作用時(shí)，突出“發(fā)展”作為援助與合作的主框架、主方向◆[23]。戰略文件強調“發(fā)展合作工具”的重要性，并提出該戰略以促進(jìn)中亞地區合作和友好鄰國關(guān)系、減少貧困和提高生活水平以及促進(jìn)政府善治和經(jīng)濟改革為首要目標◆[24]，與《歐洲發(fā)展共識》突出發(fā)展的理念非常吻合。第二，援助方向出現調整。戰略文件對三個(gè)首要目標編制的預算分配分別是：30%-35%、40%-45%和20%-25%。同時(shí)，歐盟《2007-2010年中亞指導性計劃》規定地區性援助即第一個(gè)目標得到的資金占30%，而其他兩個(gè)目標獲得70%的資金◆[25]。兩個(gè)援助資金的比例分配均表明，歐盟援助中亞戰略逐漸由地區項目向雙邊項目轉移，突出受援國自身的發(fā)展與穩定。 

　　按預算，“發(fā)展合作工具”在2007-2010年期間對中亞提供3.14億歐元援助。在地區項目援助上，教育占8%，能源占7%，運輸、環(huán)境與邊界管理各占5%，教育是歐盟援助中亞資金投入最多的地區項目◆[26]（見(jiàn)表3）。雙邊項目援助上，哈薩克斯坦占20%，吉爾吉斯斯坦占25%，塔吉克斯坦占30%，土庫曼斯坦占10%，烏茲別克斯坦占15%，塔吉克斯坦成為歐盟重點(diǎn)援助的國家（見(jiàn)表4）。2011-2013年期間，“發(fā)展合作工具”為中亞提供3.21億歐元援助，在既有援助項目基礎上突出地區可持續發(fā)展的重要性。 

　　表3  2007-2013年歐盟對中亞發(fā)展援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia” ， http://www.fride.org/download/EUCA_FS1.pdf；Central Asia Indicative Programme 2007-2010，http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/nip_07_10_en.pdf 

　　表4  2007-2010年歐盟對中亞各國發(fā)展援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Central Asia Indicative Programme 2007-2010，http://eeas.europa.eu/central_asia/rsp/nip_07_10_en.pdf 

　　具體到國別，2007-2012年期間，“發(fā)展合作工具”分別給予哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦5 670萬(wàn)歐元、10 615萬(wàn)歐元、9 775萬(wàn)歐元、2 846萬(wàn)歐元和3 860萬(wàn)歐元的援助。中亞國家接受援助資金的項目主要集中在經(jīng)濟、社會(huì )、法律和教育等層面，涉及體制改革、財政金融穩定、人權保護、減少貧困、糧食安全以及人道主義援助等六個(gè)領(lǐng)域，具體的安排不盡相同，主要依據各對象國的具體特點(diǎn)解決雙方最關(guān)心的問(wèn)題◆，[27]詳見(jiàn)表5、表6、表7、表8和表9。 

　　表5  2007-2012年“發(fā)展合作工具”對哈薩克斯坦援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia”，http://www.fride.org/download/EUCA_FS1.pdf 

　　表6  2007-2012年“發(fā)展合作工具”對吉爾吉斯斯坦援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia” 

　　表7  2007-2012年“發(fā)展合作工具”對土庫曼斯坦援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　注：*歐羅巴站是歐洲派駐的代表處，由合同雇員出任常駐人員，只享有部分外交官待遇 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia” 

　　表8  2007-2012年“發(fā)展合作工具”對烏茲別克斯坦援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia” 

　　表9  2007-2013年“發(fā)展合作工具”對塔吉克斯坦援助一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Tika Tsertsvadze and Jos Boonstra，“Mapping EU development aid to Central Asia”. 

　　（二）2014-2020年新援助周期及資金分配 

　　2013年，歐盟就多年度財政框架（MFF）2014-2020年周期的預算達成協(xié)議。在中亞地區，2014-2020年周期“發(fā)展合作工具”仍然是爭取歐盟援助的重要來(lái)源◆[28]。2014年8月，歐盟批準通過(guò)“發(fā)展合作工具”下的中亞地區2014-2020年項目援助計劃，援助資金共約10億歐元。其中，哈薩克斯坦因為已經(jīng)成為中等以上收入國家不再享有雙邊基金，只能獲得地區或專(zhuān)項基金。到2018年，土庫曼斯坦也可能因為同樣的理由不再享受雙邊基金。2014-2017年期間，對土庫曼斯坦援助資金為3 700萬(wàn)歐元，如果2018-2020年期間仍享有援助，則另有2 800萬(wàn)歐元。2014-2017年期間，3 620萬(wàn)歐元用于人力資源開(kāi)發(fā)，占98%，其余2%用于項目支持◆[29]。對吉爾吉斯斯坦援助資金為1.84億歐元，其中法治3 772萬(wàn)歐元、教育7 176萬(wàn)歐元和農村發(fā)展7 176萬(wàn)歐元，另有276萬(wàn)歐元用于支持各種舉措推進(jìn)。對塔吉克斯坦援助資金為2.51億歐元，其中農村發(fā)展1.1億歐元、衛生健康6 220萬(wàn)歐元、教育與職業(yè)培訓7 500萬(wàn)歐元。對烏茲別克斯坦援助資金為1.68億歐元，其中用于農村發(fā)展的資金為1.655億歐元，占98.5%，其余1.5%用于項目支持。 

　　在地區部門(mén)基金中，歐盟援助資金為2.45億歐元。其中，地區可持續發(fā)展資金1.7億歐元（主要支持能源、環(huán)境/水資源、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展），占69.4%；地區安全發(fā)展資金3 750萬(wàn)歐元（主要支持邊界管理、反毒品與犯罪、地區安全—人權平臺），占15.3%；多國技術(shù)援助設備資金3 500萬(wàn)歐元（主要支持體制、行政、法律、經(jīng)濟改革和貿易），占14.3%；項目支持資金250萬(wàn)歐元，占1%。除地區安全發(fā)展外，其他部門(mén)每年度的援助資金大體相當。（見(jiàn)表10）另外，伊拉斯謨（Erasmus）教育項目單獨獲得1.15億歐元專(zhuān)項資金。 

　　從資金總額來(lái)看，2014-2020年周期比2007-2013年周期約增加56%，但大致分配比例沒(méi)有明顯變化，援助重點(diǎn)國家仍然是塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦。援助的靈活性得到體現，由于哈薩克斯坦與土庫曼斯坦國家發(fā)展水平提升，前者不再享有雙邊援助資金，后者也只得到2014~2017年先期援助資金。同時(shí)，教育專(zhuān)項資金得到充分重視。此外，很明顯，新的周期歐盟更加強調雙邊援助，而不是地區援助。 

　　表10  2014-2020年歐盟對中亞地區部門(mén)援助基金一覽（單位：萬(wàn)歐元） 

　　資料來(lái)源：Multiannual Indicative Programme Regional Central Asia 2014-2020，https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/mip-2014-2020-central-asia-regional-20140812-en.pdf 

　　三、歐盟中亞政策評估及走向 

　　（一）歐盟中亞政策評估 

　　從2007年起算，歐盟中亞戰略已經(jīng)經(jīng)營(yíng)了整整8年，若從援助層面看，歐盟對中亞的發(fā)展援助開(kāi)展了20多年，那么歐盟的中亞政策是否達到了預期的戰略目標呢？對此進(jìn)行評估，至少需要結合中亞國家的變化、歐盟獲得的收益以及中亞國家政府與民眾對歐盟的認知三個(gè)層面來(lái)考察。 

　　首先來(lái)看2007年以來(lái)中亞國家政治、經(jīng)濟和社會(huì )的綜合變化。這里可以借助一系列數據指標來(lái)考察。據經(jīng)濟學(xué)人自由指數測評，除了吉爾吉斯斯坦是混合政權外，其他中亞四國均為獨裁政權。在自由之家對中亞五國2010~2015年的自由評價(jià)中，只有吉爾吉斯斯坦自2011年起為部分自由，其他四個(gè)國家均為不自由。◆[30]根據無(wú)國界記者的統計，2007~2013年中亞國家的新聞自由指數變動(dòng)不大，基本處于排名的后三分之一序列，2014年除了吉爾吉斯斯坦繼續變差，其他國家沒(méi)什么變化◆[31]。透明國際發(fā)布的數據表明，2007~2014年中亞五國的腐敗指數也波動(dòng)不大，均處于排名的最后部分◆[32]。據聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署的統計，2014年哈薩克斯坦的人類(lèi)發(fā)展指數歷史排名最高，在188個(gè)國家中排第56位，而土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦分排第109、114、120和129位，其中土庫曼斯坦的排名比2013年下降6位◆[33]。可見(jiàn)，2007年以來(lái)中亞國家并沒(méi)有朝西方式民主方向闊步，民主化進(jìn)展無(wú)明顯變化。這既表明歐盟突出強調的民主化目標未有預期，也進(jìn)一步說(shuō)明民主化學(xué)習和訓練時(shí)間不長(cháng)、傳統部族文化和宗教影響較深、內外影響交織的中亞國家的轉型之路仍將漫長(cháng)而多變。◆[34] 

　　進(jìn)一步說(shuō)，推進(jìn)民主是歐盟在中亞的主打牌，然而，民主在多數中亞國家被視為體制的威脅，俄羅斯的威權模式更受歡迎。鑒于此，有觀(guān)察人士建議，歐盟應更加靈活，對吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦采取援助、條件性與政治介入相結合的政策，對與自身關(guān)系不斷提升且試圖在國際舞臺發(fā)揮影響的哈薩克斯坦采取推進(jìn)民主改革的政策，而對“更具獨裁傾向”的土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的政策盡量不凸顯民主改革的內容◆[35]。唯有如此，歐盟推進(jìn)民主改革中“過(guò)于狹隘和技術(shù)性”的弱點(diǎn)或許反轉為優(yōu)勢，即歐盟的政策讓中亞國家相信歐盟是一個(gè)沒(méi)有“秘密議程”的外部力量◆[36]。不過(guò)，由于歐盟中亞戰略的政治領(lǐng)域目標多元且不明確，以及中亞國家對歐盟的要求不配合（如只承諾不行動(dòng)）◆[37]，歐盟存在的潛藏優(yōu)勢沒(méi)有得到激活。同時(shí)，歐盟在推動(dòng)中亞國家人權發(fā)展方面取得的進(jìn)展較為有限，特別是在烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦遇到了障礙，其中歐盟對烏茲別克斯坦因2005年“安集延事件”實(shí)施的制裁所造成的影響依然存在◆[38]。總的來(lái)說(shuō)，歐盟在民主與人權問(wèn)題上的對話(huà)與接觸政策并沒(méi)能對中亞國家產(chǎn)生積極的影響◆。[39] 

　　另外，比起政治領(lǐng)域，經(jīng)濟關(guān)系更加直觀(guān)明了。單純從量化角度看，除2009年中亞地區經(jīng)濟增長(cháng)率降至約3%外，2000年以來(lái)中亞國家保持了約8%的增長(cháng)，但經(jīng)濟發(fā)展的自主性弱、經(jīng)濟結構單一和失衡的問(wèn)題比較嚴重。中亞國家對外部經(jīng)濟體的依賴(lài)、能源主導的經(jīng)濟發(fā)展模式、僑匯來(lái)源的單一都與俄羅斯有關(guān)。于是，一個(gè)頗具意味的現象出現了。蘇聯(lián)解體后，中亞國家對莫斯科當局的政治依賴(lài)有所下降，但俄羅斯仍然是這些國家最重要的經(jīng)貿伙伴和勞動(dòng)力輸出對象。◆[40]在俄歐關(guān)系趨于緊張、歐盟（及不少成員國）對俄羅斯實(shí)施制裁的背景下，俄羅斯經(jīng)濟走向困難自然外溢到中亞國家及其民眾，對俄羅斯與中亞國家經(jīng)貿合作、中亞國家在俄經(jīng)營(yíng)商人與務(wù)工人員帶來(lái)沖擊。◆[41]因此，從中亞國家經(jīng)濟發(fā)展的特征看，歐盟不僅沒(méi)有形成突出的經(jīng)濟杠桿作用，反而可能成為負面的影響因子。歐盟的中亞政策雖未將推動(dòng)中亞國家經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先選項，但中亞國家顯然不樂(lè )意見(jiàn)到經(jīng)濟發(fā)展因為歐盟而受負面影響。假使如此，歐盟中亞政策的效果將受到對沖。 

　　第二個(gè)層面考察中亞戰略實(shí)施以來(lái)歐盟的獲益。如果把第一個(gè)層面主要看成是歐盟價(jià)值觀(guān)輸出，那么，歐盟中亞戰略還有很強的經(jīng)濟利益屬性，主要體現在能源、教育以及安全領(lǐng)域。 

　　在能源方面，為確保歐盟能源安全并實(shí)現能源供應的多樣化，歐盟試圖在中亞地區和國家兩個(gè)層面來(lái)做文章。歐盟首要的工作是提出建設包括納布科天然氣管道、跨亞得里亞海天然氣管道和跨安納托利亞管道、土耳其—希臘—意大利管道等多條管道組成的“南部天然氣走廊”計劃。2009年7月，歐盟與中亞國家簽署納布科天然氣管道項目的政府間協(xié)議。但事與愿違，由于俄羅斯方面的牽制，納布科天然氣管道的建設屢遭阻力。歐盟不得不開(kāi)始尋求替代方案。在2012年被迫放棄納布科管道東段計劃后，歐盟選擇了由阿塞拜疆和土耳其興建的跨安納托利亞管道。緊接著(zhù)在2013年，納布科管道西段項目也遭受重挫，并由跨亞得里亞海天然氣管道取代。這就意味著(zhù)整個(gè)納布科管道項目的失敗◆[42]。目前，歐盟重點(diǎn)與有關(guān)國家商討建設從土庫曼斯坦至阿塞拜疆的跨里海天然氣管道項目，意圖使天然氣資源豐富和國際地位中立的土庫曼斯坦成為“南部天然氣走廊”計劃的理想氣源地。然而，多個(gè)中亞國家對里海利益的爭奪以及俄羅斯和伊朗的制約，都將影響該項目的進(jìn)展。事實(shí)上，歐盟與土庫曼斯坦之間合作也并非一帆風(fēng)順。2008年4月，歐土雙方簽署《能源伙伴關(guān)系諒解備忘錄》，以期實(shí)現“用天然氣換援助”的預想。但是，雙方的合作并沒(méi)有取得大的進(jìn)展，不僅歐洲投資銀行沒(méi)有履行對土庫曼斯坦提供直接融資服務(wù)的承諾，歐洲復興與開(kāi)發(fā)銀行更以該國人權狀況糟糕和缺乏透明度為由，拒絕開(kāi)展深入、大規模的合作◆[43]。此后經(jīng)過(guò)數次商討達成一致，歐盟將于2019年開(kāi)始從土庫曼斯坦進(jìn)口天然氣。另外，歐盟對哈薩克斯坦的跨里海天然氣管道建設較為遲緩，哈薩克斯坦資源民族主義的壓力對該國天然氣出口影響也較大。◆[44]總的來(lái)說(shuō)，歐盟與中亞國家的能源合作舉步維艱，進(jìn)展十分緩慢，其中有些合作條件如過(guò)境國問(wèn)題，完全不受歐盟和中亞國家的控制，雙方能源合作存在很大的變數和不確定的前景◆[45]。 

　　教育是歐盟援助中亞的另一優(yōu)先領(lǐng)域。◆[46]歐盟對中亞的教育援助主要表現為“一平臺、兩重點(diǎn)、多項目”。“一平臺”指歐盟為同中亞國家開(kāi)展教育政策對話(huà)推出的“歐盟—中亞教育平臺”（Central Asia Education Platform，CAEP）。“兩重點(diǎn)”是指歐盟主要對中亞國家的高等教育和職業(yè)教育進(jìn)行援助。“多項目”則是指歐盟出臺的一些操作性和針對性比較強的援助項目，比如坦帕斯項目（Tempus）、伊拉斯謨項目等。歐盟對中亞國家進(jìn)行教育援助的直接目標是加強中亞國家在教育合作上的對話(huà)，最終目標是促使中亞國家教育體制向歐洲轉型◆[47]。客觀(guān)上，歐盟教育行動(dòng)計劃已經(jīng)在中亞與歐盟教育界之間建立起一定的聯(lián)系，各國教育狀況也得到了一定程度的改善。然而，這種強調地區范圍內的教育合作從一開(kāi)始便遭遇困難。歷史傳統、宗族部落文化等因素仍然影響著(zhù)教育改革的進(jìn)程。烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦對歐盟倡導的博洛尼亞進(jìn)程◆[48]教育改革興趣較弱，只是進(jìn)行了有限參與。可以說(shuō)，歐盟在中亞的教育政策把基調定得高，但實(shí)際行動(dòng)又很滯后。直到2010年，歐盟才開(kāi)始在職業(yè)教育領(lǐng)域開(kāi)始對中亞五國的系統性需求進(jìn)行評估，到2012年拓展到整個(gè)教育框架。即使如此，在實(shí)際操作過(guò)程中，由于歐盟教育改革的門(mén)檻較高，中亞國家具備初始改革條件的機構不多，許多項目重復落到了為數不多的幾所大學(xué)等機構身上。2015年6月，歐盟仿效其他領(lǐng)域的合作方式，首次舉行歐盟—中亞教育部長(cháng)會(huì )議，雙方教育領(lǐng)域的對話(huà)也開(kāi)始機制化。但教育轉型是個(gè)長(cháng)遠、艱難的過(guò)程，對歐盟和中亞國家來(lái)說(shuō)都是一項嚴峻的挑戰。 

　　在安全領(lǐng)域，歐盟的政策有值得肯定的地方，也有不足之處。歐盟在中亞實(shí)施的邊界管理項目（BOMCA）、中亞緝毒項目（CADAP）、中亞地區信息與協(xié)調中心（CARICC）和中亞邊界安全倡議（CABSI）等進(jìn)展良好◆[49]。在2010年吉爾吉斯斯坦爆發(fā)的危機中，歐盟使用的穩定政策工具和發(fā)展合作工具在此過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用◆[50]。然而，高級別安全對話(huà)進(jìn)展緩慢。由于歐盟內部在對外開(kāi)展集體安全行動(dòng)上缺乏政策協(xié)調，同時(shí)歐盟和中亞國家之間在安全認知上也存在著(zhù)嚴重分歧，并且還受到中亞地區復雜的大國關(guān)系等一系列因素的制約，歐盟未能通過(guò)實(shí)施中亞戰略有效改善中亞地區的安全局勢，也沒(méi)有改變其在中亞地區的邊緣地位◆[51]。“伊斯蘭國”組織勢力向阿富汗滲透，前往伊拉克和敘利亞參加“伊斯蘭國”組織武裝的中亞國家民眾回返，都威脅著(zhù)中亞國家本土安全。 

　　除了上述兩個(gè)層面外，中亞國家的評價(jià)和反應也是考察歐盟發(fā)展援助效果的一個(gè)重要指標。歐盟自身也清楚這一點(diǎn)。2015年6月出臺的《歐盟與中亞關(guān)系》文件第五條指出：歐盟與中亞關(guān)系的進(jìn)展同樣取決于中亞國家的抱負和需求◆[52]。很明顯，不同國家之間的差別很大。哈薩克斯坦走在其他中亞國家的前面，2010年擔任歐安組織輪值主席國期間正式提出了“通向歐洲之路”（Path to Europe）的國家大綱，2011年與歐盟完成了加入世界貿易組織的談判。2014年10月，哈薩克斯坦與歐盟結束雙邊關(guān)系協(xié)定的修改與磋商。2015年12月，歐哈雙方簽署《擴大伙伴關(guān)系與合作協(xié)定》，哈薩克斯坦由此成為唯一與歐盟簽署擴大伙伴關(guān)系新協(xié)議的中亞國家。吉爾吉斯斯坦則處于矛盾之中。該國精英在視歐洲為重要和有益伙伴的同時(shí)，又主張同俄羅斯與中國保持密切關(guān)系。其他中亞三國由于與歐洲交往基礎不深、宗教文化上的差異對歐盟“抵觸”較多。另外需要指出的是，相比歐洲大國，中亞國家對歐盟的認知和親近感要低許多。中亞國家的政府愿意與歐洲國家而不是與歐盟建立官方的或個(gè)人的聯(lián)系◆[53]。同時(shí)，中亞國家認為，與中國和俄羅斯相比，歐盟缺乏“實(shí)用主義”精神，價(jià)值觀(guān)色彩較濃。一方面，歐盟對中亞國家提供的發(fā)展援助受到了歡迎；另一方面，中亞國家民眾對歐盟缺乏深入的理解，公民社會(huì )的發(fā)育也不成熟，加上民族成分復雜、宗教信仰多元，這些在一定程度上影響了民眾對歐盟的認同，給歐盟對中亞發(fā)展援助政策的實(shí)施造成阻力。總之，由于歐盟對中亞的援助條塊分割，不堪統一，墨守地區合作的固有模式以及雙方文化上的差異等原因，歐盟的援助并未收到預期效果。 

　　（二）歐盟中亞政策趨向 

　　通過(guò)20余年的援助外交，歐盟在中亞地區形成了一定的影響力，但無(wú)論是與戰略自身相比，還是與其他大國對中亞的影響力來(lái)說(shuō)，歐盟仍然是邊緣者、相關(guān)者的次要行為體，影響有限。從各個(gè)層面看，雙方政治合作根基不深，地理關(guān)系優(yōu)勢不具備，歐盟也沒(méi)有在中亞形成經(jīng)濟壓艙石地位。歐盟在中亞地區的安全介入是以提供援助和開(kāi)展對話(huà)為主的民事行為，缺乏向這些國家提供直接的安全保護的能力，其控制力十分脆弱◆[54]。從現有信息看，在新的援助周期，歐盟援助政策也不大可能有實(shí)質(zhì)性改變。有評論指出，疲于應付的烏克蘭危機、難民危機等使歐盟及其成員國更加關(guān)注中東歐地區而非中亞◆[55]。實(shí)際上，歐盟整合中東歐地區的目標和能力是其他地區無(wú)法比擬的，有專(zhuān)家認為，整合中東歐是歐盟內部行為，而中亞充其量只是歐盟“鄰居的鄰居”。此類(lèi)評論實(shí)際上從另一個(gè)側面表明，面臨諸多危機的歐盟在中亞地區無(wú)更大作為。 

　　從價(jià)值輸出和利益共享的原則出發(fā)，歐盟雖絕無(wú)放棄中亞之意，但追求與其他大國在中亞搞平衡或對沖的能力有所下降。歐盟中亞事務(wù)特別代表政治顧問(wèn)托馬斯·倫克（Thomas Lenk）指出：“我們總體的立場(chǎng)是尋求合作，避免不必要的對抗和競爭。有人說(shuō)歐盟中亞戰略沒(méi)有‘牙齒’，我想指出的是，我們不想‘咬’任何人。”◆[56] 事實(shí)上，作為歐盟官員，倫克本人不大可能表露歐盟在中亞地區實(shí)際上長(cháng)不出“牙齒”的尷尬。畢竟，援助不能代替經(jīng)濟存在，價(jià)值認同需要時(shí)間的代價(jià)，更何況歐盟-中亞關(guān)系還受?chē)H因素的影響。早在2007年歐盟推出中亞戰略文件不久就出現了這樣的評論：或許對歐盟來(lái)說(shuō)更加嚴峻的現實(shí)是，當歐盟準備以一種積極的姿態(tài)出現在中亞舞臺上時(shí)，他所面對的卻是一個(gè)發(fā)生了極大改變的復雜環(huán)境。因為隨著(zhù)越來(lái)越多的國際行為體積極地介入中亞事務(wù)，并為了擴大自己的影響而競相向中亞國家許以慷慨的援助承諾，中亞國家已經(jīng)發(fā)現自己在合作伙伴的選擇上有了越來(lái)越大的自由度，而歐盟不過(guò)是其中的備選項之一。歐盟要想在中亞地區擴大影響，那么就有必要向該地區做更大的投入。鑒于成員國內部存在意見(jiàn)分歧，以及面臨一系列更緊迫的問(wèn)題需要處理，在可以預見(jiàn)的未來(lái)歐盟不太可能對該地區傾注更引人注目的資源或精力◆[57]。這一判斷不僅仍然站得腳，而且更加符合現實(shí)趨向。 

　　近年來(lái)，無(wú)論歐盟還是中亞地區的形勢都變得日趨復雜。內部經(jīng)濟、一體化發(fā)展方向以及外部環(huán)境等都存在對歐盟的不利因素。中亞地區發(fā)生或與其關(guān)聯(lián)性很強的一系列事件如北約從阿富汗撤軍◆[58]、烏克蘭危機、難民危機、“土耳其擊落俄羅斯戰機事件”以及“伊斯蘭國”組織勢力的膨脹都不同程度地沖擊歐盟與中亞關(guān)系，削弱了歐盟投入中亞地區的能力。在此背景下，歐盟選擇了務(wù)實(shí)的政策趨向，突出強調周邊和鄰國地區的安全和穩定。在中亞地區，目前歐盟追求的是一種“綜合安全”，即維護此前的安全合作成果，又不能放任來(lái)自中亞的不穩定因素滲透到歐洲。 

　　隨著(zhù)國際形勢的變化，歐盟中亞政策還會(huì )不斷進(jìn)行調整，但調整的力度和空間并不大。相比俄羅斯和中國來(lái)說(shuō)，歐盟的短板顯而易見(jiàn)。歐盟的長(cháng)處和潛在優(yōu)勢在于規范輸出和軟性權力，歐盟近來(lái)積極推動(dòng)或建立的正是人權、教育和安全對話(huà)的機制化。這一思路與美國利用“美國國家民主基金會(huì )”、“傳統基金會(huì )”等非政府組織和團體向中亞滲透的做法頗為類(lèi)似。從這個(gè)意義上講，不排除歐盟未來(lái)與其價(jià)值觀(guān)相近的美國聯(lián)手經(jīng)營(yíng)中亞地區的可能◆[59]，使其自身成為在俄羅斯、中國之外的中亞地區“主要影響者”。倘若不能左右逢源，中亞國家也不排除尋找第三方制衡的可能。（責任編輯 劉陽(yáng)）