2012年4月，溫家寶總理與中東歐16國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在波蘭華沙會(huì)晤，提出關(guān)于促進(jìn)與中東歐國(guó)家友好合作的12項(xiàng)舉措，“16+1合作”由此起步。2013年9月和10月，習(xí)近平主席在出訪中亞和東南亞國(guó)家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，繪就“一帶一路”的宏偉藍(lán)圖。同為中國(guó)提出的倡議，“16+1”與“一帶一路”的關(guān)系引人關(guān)注。厘清二者關(guān)系，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)“16+1合作”、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)意義重大。

時(shí)代背景

“16+1”與“一帶一路”具有相同的時(shí)代背景。

首先，和平、發(fā)展、合作、共贏成為時(shí)代潮流。

當(dāng)今世界，“和平與發(fā)展仍是時(shí)代主題，和平、發(fā)展、合作、共贏的時(shí)代潮流更加強(qiáng)勁。一大批新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家走上發(fā)展的快車道，十幾億、幾十億人口正在加速走向現(xiàn)代化，多個(gè)發(fā)展中心在世界各地區(qū)逐漸形成，國(guó)際力量對(duì)比繼續(xù)朝著有利于世界和平與發(fā)展的方向發(fā)展。”[1]“中國(guó)將繼續(xù)高舉和平、發(fā)展、合作、共贏的旗幟，堅(jiān)定不移致力于維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展。”[2]

中東歐國(guó)家與中國(guó)有著深厚的傳統(tǒng)友誼，相互尊重和支持彼此的外交政策，在許多重大國(guó)際問(wèn)題上存在共識(shí)，是中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的重要合作伙伴。隨著越來(lái)越多的中東歐國(guó)家加入歐盟，它們參與歐盟決策并由此提高了在歐洲和國(guó)際舞臺(tái)上的地位。加強(qiáng)“16+1合作”，有助于促進(jìn)中國(guó)同歐洲關(guān)系的全面發(fā)展，提升中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的全球影響力，為世界發(fā)展繁榮貢獻(xiàn)力量。而“共建‘一帶一路’符合國(guó)際社會(huì)的根本利益，彰顯人類社會(huì)共同理想和美好追求，是國(guó)際合作以及全球治理新模式的積極探索，將為世界和平發(fā)展增添新的正能量。”[3]

其次，國(guó)際金融危機(jī)和歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)影響深遠(yuǎn)，各國(guó)面臨的發(fā)展問(wèn)題嚴(yán)峻。

國(guó)際金融危機(jī)和歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)相繼爆發(fā)，中東歐國(guó)家深受其害，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也面臨諸多不穩(wěn)定不確定因素。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，中國(guó)和中東歐國(guó)家主張國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，深化金融監(jiān)管合作，遏制危機(jī)擴(kuò)散和蔓延，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)早日復(fù)蘇。中國(guó)加快轉(zhuǎn)變對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)施外貿(mào)市場(chǎng)多元化和企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略；中東歐國(guó)家致力于在歐盟之外尋求新的市場(chǎng)和投資來(lái)源。基于應(yīng)對(duì)危機(jī)的共同主張和相互需求的利益契合點(diǎn)，“16+1合作”應(yīng)運(yùn)而生。“一帶一路”更是著眼于“世界經(jīng)濟(jì)緩慢復(fù)蘇、發(fā)展分化，國(guó)際投資貿(mào)易格局和多邊投資貿(mào)易規(guī)則醞釀深刻調(diào)整”[4]的世界經(jīng)濟(jì)大勢(shì)，“秉持開(kāi)放的區(qū)域合作精神，致力于維護(hù)全球自由貿(mào)易體系和開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)。……旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場(chǎng)深度融合，推動(dòng)沿線各國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，開(kāi)展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開(kāi)放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。”[5]

再次，中國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持和推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放。

“對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)的基本國(guó)策，……是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路。以開(kāi)放促改革、促發(fā)展，是我國(guó)發(fā)展不斷取得新成就的重要法寶。”[6]中東歐是歐洲最有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，投資環(huán)境較好，與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，中國(guó)資金和商品可借“16+1合作”平臺(tái)，經(jīng)由中東歐進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，從而擴(kuò)大與歐盟的經(jīng)貿(mào)合作。同樣，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)是“中國(guó)擴(kuò)大和深化對(duì)外開(kāi)放的需要”[7]，有助于中國(guó)“構(gòu)建全方位開(kāi)放新格局，深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系。”[8]

可見(jiàn)，“16+1”和“一帶一路”是中國(guó)在相同的時(shí)代背景下提出的兩大倡議，不過(guò)，相對(duì)于旨在促進(jìn)與中東歐國(guó)家友好合作的“16+1”，“一帶一路”倡議“讓古絲綢之路煥發(fā)新的生機(jī)活力，以新的形式使亞歐非各國(guó)聯(lián)系更加緊密，互利合作邁向新的歷史高度”[9]，覆蓋范圍更廣，立意也更為高遠(yuǎn)。

基本原則

2013年11月，李克強(qiáng)總理在羅馬尼亞布加勒斯特出席第二次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，為“16+1合作”確立了三大原則：一是相互尊重，平等相待。照顧彼此核心利益和重大關(guān)切，尊重彼此自主選擇的發(fā)展道路。二是互利共贏，共同發(fā)展。將對(duì)方發(fā)展化為自身機(jī)遇，通過(guò)相互開(kāi)放與合作增添發(fā)展助力。三是中歐合作，相向而行。促進(jìn)平衡發(fā)展，培育更多合作增長(zhǎng)點(diǎn)[10]。

2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，將共建“一帶一路”的原則細(xì)化為：

“堅(jiān)持開(kāi)放合作。‘一帶一路’相關(guān)的國(guó)家基于但不限于古代絲綢之路的范圍，各國(guó)和國(guó)際、地區(qū)組織均可參與，讓共建成果惠及更廣泛的區(qū)域。

堅(jiān)持和諧包容。倡導(dǎo)文明寬容，尊重各國(guó)發(fā)展道路和模式的選擇，加強(qiáng)不同文明之間的對(duì)話，求同存異、兼容并蓄、和平共處、共生共榮。

堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。遵循市場(chǎng)規(guī)律和國(guó)際通行規(guī)則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和各類企業(yè)的主體作用，同時(shí)發(fā)揮好政府的作用。

堅(jiān)持互利共贏。兼顧各方利益和關(guān)切，尋求利益契合點(diǎn)和合作最大公約數(shù)，體現(xiàn)各方智慧和創(chuàng)意，各施所長(zhǎng)，各盡所能，把各方優(yōu)勢(shì)和潛力充分發(fā)揮出來(lái)。”[11]

可見(jiàn)，“16+1”與“一帶一路”在相互尊重、互利共贏的共同原則之外，各有不同的側(cè)重。“16+1”更為強(qiáng)調(diào)中國(guó)與中東歐國(guó)家合作之于中歐關(guān)系的意義，在2014年12月發(fā)表的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作貝爾格萊德綱要》中，“與會(huì)各方重申，中國(guó)－中東歐國(guó)家合作與中歐關(guān)系并行不悖，再次確認(rèn)致力于本著平等相待、相互尊重、相互信任的原則深化和平、增長(zhǎng)、改革、文明四大伙伴關(guān)系，為落實(shí)《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。”[12]在2015年11月發(fā)表的《中國(guó)－中東歐國(guó)家合作蘇州綱要》中，與會(huì)各方“歡迎和支持中國(guó)和歐盟領(lǐng)導(dǎo)人就建立中歐互聯(lián)互通平臺(tái)、‘一帶一路’倡議與歐洲投資計(jì)劃對(duì)接、‘16+1合作’與中歐關(guān)系對(duì)接達(dá)成重要共識(shí)。”[13]“一帶一路”的共建原則更為強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性，向世界各國(guó)和國(guó)際、地區(qū)組織開(kāi)放；包容性，倡導(dǎo)不同文明之間的包容和對(duì)話；以及市場(chǎng)規(guī)律和國(guó)際通行規(guī)則的作用。

合作方向

“16+1”以中東歐16國(guó)為合作方向，“一帶一路”則“貫穿亞歐非大陸，一頭是活躍的東亞經(jīng)濟(jì)圈，一頭是發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈，中間廣大腹地國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆＝z綢之路經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)暢通中國(guó)經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）；中國(guó)經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海；中國(guó)至東南亞、南亞、印度洋。21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向是從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國(guó)沿海港口過(guò)南海到南太平洋。”[14]

作為“一帶一路”沿線國(guó)家，中東歐16國(guó)反應(yīng)積極。早在2014年5月，中東歐16國(guó)協(xié)調(diào)員和代表便在中國(guó)—中東歐國(guó)家合作第三次國(guó)家協(xié)調(diào)員會(huì)議上，表示希望在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮作用，推動(dòng)中國(guó)—中東歐國(guó)家合作全面、深入發(fā)展[15]。2015年6月，匈牙利與中國(guó)簽署兩國(guó)政府關(guān)于共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄，成為首個(gè)與中國(guó)簽署此類文件的歐洲國(guó)家。10月，波蘭簽署《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》。中國(guó)更是歡迎中東歐國(guó)家參與“一帶一路”建設(shè)。2014年12月，李克強(qiáng)總理在塞爾維亞貝爾格萊德出席第三次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)指出：“中國(guó)提出建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’和‘21世紀(jì)海上絲綢之路’的倡議，歡迎中東歐國(guó)家積極參與。”[16]2015年11月，李克強(qiáng)總理在中國(guó)蘇州舉行的第五屆中國(guó)—中東歐國(guó)家經(jīng)貿(mào)論壇上的致辭中強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)正在與相關(guān)國(guó)家合作推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)，中東歐16國(guó)占沿線國(guó)家總數(shù)的四分之一，雙方完全可以進(jìn)一步做好發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接。”[17]中國(guó)與中東歐國(guó)家對(duì)“一帶一路”倡議的共識(shí)體現(xiàn)在2015年11月中國(guó)與中東歐16國(guó)共同制訂的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》中：“‘16＋1合作’將充分把握‘一帶一路’建設(shè)帶來(lái)的重要契機(jī)，不斷拓展合作空間，同時(shí)為‘一帶一路’建設(shè)作出更多貢獻(xiàn)。”[18]與此同時(shí)，波蘭、塞爾維亞、捷克、保加利亞和斯洛伐克五國(guó)分別與中國(guó)簽署政府間關(guān)于共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄。2016年6月，羅馬尼亞決定與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行商談加入事宜。

可見(jiàn)，就合作方向來(lái)看，“16+1”涵蓋在“一帶一路”之內(nèi)，中國(guó)與中東歐國(guó)家合作不僅在“16+1”，而且在“一帶一路”框架下進(jìn)行。

合作重點(diǎn)

自2012年啟動(dòng)以來(lái)，“16+1合作”的重點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面。

第一，加強(qiáng)政策溝通，達(dá)成合作共識(shí)。

2012年4月，第一次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，“與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)高層交往對(duì)國(guó)與國(guó)關(guān)系發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，愿今后繼續(xù)開(kāi)展此類形式的合作。”[19]2013年11月，第二次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)表的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作布加勒斯特綱要》首次推出中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作計(jì)劃，并宣布：“每年舉行中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，梳理合作成果，規(guī)劃合作方向。”[20]2014年12月第三次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)表的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作貝爾格萊德綱要》和2015年11月第四次中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)表的《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作蘇州綱要》在規(guī)劃合作方向之外，對(duì)上一個(gè)綱要相關(guān)舉措執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)。第四次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤還制訂了《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》，“旨在明確2015年至2020年的工作方向和重點(diǎn)，進(jìn)一步釋放合作潛力，推動(dòng)‘16＋1合作’提質(zhì)增效。”

第二，促進(jìn)投資經(jīng)貿(mào)合作。

2012年4月，溫家寶總理在中國(guó)關(guān)于促進(jìn)與中東歐國(guó)家友好合作的12項(xiàng)舉措中提出：為推動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作，中國(guó)將向中東歐地區(qū)國(guó)家派出“貿(mào)易投資促進(jìn)團(tuán)”，力爭(zhēng)中國(guó)與中東歐16國(guó)貿(mào)易額至2015年達(dá)到1000億美元，并推動(dòng)中國(guó)企業(yè)在未來(lái)5年同各國(guó)合建1個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)園區(qū)[21]。2013年11月，李克強(qiáng)總理提出深化中國(guó)—中東歐國(guó)家合作的六點(diǎn)建議，第一條便是：做大做實(shí)經(jīng)貿(mào)合作，努力實(shí)現(xiàn)5年內(nèi)貿(mào)易額再翻一番。探討簽署產(chǎn)業(yè)投資框架協(xié)議，發(fā)揮好大項(xiàng)目合作的帶動(dòng)效應(yīng)，力爭(zhēng)多辦幾件大事[22]。此后的《布加勒斯特綱要》、《貝爾格萊德綱要》和《蘇州綱要》都把促進(jìn)投資經(jīng)貿(mào)合作作為“16+1合作”的重要內(nèi)容，《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》更是明確指出：“進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)和中東歐國(guó)家雙向投資和貿(mào)易的便利化水平，力爭(zhēng)將投資貿(mào)易打造成‘16+1合作’中最富活力的增長(zhǎng)點(diǎn)之一。”

第三，推進(jìn)互聯(lián)互通合作。

2012年“16+1合作”起步之時(shí)，中國(guó)就提出建立由中國(guó)商務(wù)部牽頭、中東歐16國(guó)自愿加入的“中國(guó)－中東歐交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)專家咨詢委員會(huì)”，共同探討通過(guò)合資合作、聯(lián)合承包等多種形式開(kāi)展區(qū)域高速公路或鐵路示范網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的舉措。隨著“一帶一路”倡議的出臺(tái)，互聯(lián)互通在“16+1合作”中的地位愈益重要。李克強(qiáng)總理的六點(diǎn)建議的第二條即為：加快推進(jìn)互聯(lián)互通。合作推動(dòng)中東歐國(guó)家交通設(shè)施改造和建設(shè)，開(kāi)辟中國(guó)和歐洲之間陸海聯(lián)動(dòng)的運(yùn)輸通道。鼓勵(lì)企業(yè)在鐵路沿線和港口附近建設(shè)保稅區(qū)和物資分撥中心，打造中歐物流“新動(dòng)脈”[23]。其后歷次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)表的綱要和《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》為推進(jìn)互聯(lián)互通合作制定了一系列措施。其中，匈塞鐵路和中歐陸海快線建設(shè)是合作的亮點(diǎn)。

第四，擴(kuò)大金融合作。

自2012年中國(guó)提出設(shè)立總額100億美元的專項(xiàng)貸款和中國(guó)—中東歐投資合作基金，并愿與中東歐16國(guó)探討貨幣互換、跨境貿(mào)易本幣結(jié)算以及互設(shè)銀行等合作可能性以來(lái)，中國(guó)與中東歐國(guó)家的金融合作不斷擴(kuò)大。中國(guó)—中東歐投資合作基金（首期）正式啟動(dòng)并成功投資相關(guān)項(xiàng)目，中國(guó)與匈牙利、阿爾巴尼亞分別簽署了本幣互換協(xié)議，匈牙利、立陶宛有關(guān)機(jī)構(gòu)向中國(guó)銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行了投資。2015年的《蘇州綱要》進(jìn)一步擴(kuò)大了合作領(lǐng)域：“歡迎符合條件的中東歐境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)成為人民幣跨境支付系統(tǒng)（一期）的間接參與者。歡迎中國(guó)銀監(jiān)會(huì)同捷克中央銀行適時(shí)簽署跨境危機(jī)管理合作協(xié)議，并與波蘭金融監(jiān)管局重新簽署銀行監(jiān)管合作諒解備忘錄。”《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》更是制定了探討設(shè)立30億美元投資基金和人民幣中東歐合作基金、設(shè)立中國(guó)－中東歐國(guó)家金融公司的可能性、啟動(dòng)中國(guó)—中東歐投資合作基金二期等新計(jì)劃，并歡迎和支持同亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、歐洲投資銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行及其他國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，支持中方有關(guān)倡議與歐洲投資計(jì)劃進(jìn)行對(duì)接。

第五，深化人文交流合作。

從中國(guó)關(guān)于促進(jìn)與中東歐國(guó)家友好合作的12項(xiàng)舉措，到歷次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤發(fā)表的綱要和《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》，再到2016“中國(guó)—中東歐國(guó)家人文交流年”啟動(dòng)，人文交流合作始終是一個(gè)重要方面。在文化藝術(shù)方面，舉辦中國(guó)—中東歐國(guó)家文化合作論壇、中國(guó)—中東歐國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)論壇、中國(guó)—中東歐國(guó)家藝術(shù)合作論壇等一系列活動(dòng)，支持文學(xué)作品互譯出版、藝術(shù)家和演出機(jī)構(gòu)互訪和選購(gòu)節(jié)目。在教育科研方面，舉辦中國(guó)—中東歐國(guó)家教育政策對(duì)話，成立中國(guó)—中東歐國(guó)家高校聯(lián)合會(huì)并舉行會(huì)議，設(shè)立“中國(guó)與中東歐國(guó)家關(guān)系研究基金”。在智庫(kù)和媒體方面，召開(kāi)中國(guó)—中東歐國(guó)家高級(jí)別智庫(kù)研討會(huì)，組建“16+1”智庫(kù)交流與合作網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)和支持中國(guó)和中東歐國(guó)家記者互訪，歡迎新聞出版領(lǐng)域的交流與合作。在人員往來(lái)和旅游方面，羅馬尼亞、捷克等中東歐國(guó)家為中國(guó)公民申辦簽證、居留實(shí)行便利措施，中國(guó)將中東歐16國(guó)全部列入外國(guó)人72小時(shí)免簽過(guò)境北京、上海等口岸名單；恢復(fù)北京－布達(dá)佩斯直航航線、開(kāi)通北京－布拉格直航航線；成立中國(guó)—中東歐國(guó)家旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)和旅游企業(yè)聯(lián)合會(huì)，舉行“16+1”旅游部門高級(jí)別會(huì)議和中國(guó)國(guó)際旅游交易會(huì)中國(guó)—中東歐國(guó)家旅游產(chǎn)品專場(chǎng)推介會(huì)，舉辦2015中國(guó)—中東歐國(guó)家旅游合作促進(jìn)年。在青年和體育方面，舉辦中國(guó)與中東歐青年政治家論壇，歡迎體育領(lǐng)域的交流與合作。

第六，支持地方合作。

自第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤起，地方合作成為“16+1合作”的重要支撐之一。中國(guó)與中東歐國(guó)家建立了中國(guó)—中東歐國(guó)家地方省州長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)，舉辦了三次中國(guó)—中東歐國(guó)家地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，同時(shí)鼓勵(lì)和支持發(fā)展友好省市關(guān)系以及中國(guó)和16國(guó)首都市長(zhǎng)開(kāi)展交流與合作。

第七，拓展其他領(lǐng)域合作。

隨“16+1合作”的推進(jìn)，中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作領(lǐng)域不斷拓展。《布加勒斯特綱要》將合作拓展到科技創(chuàng)新環(huán)保能源領(lǐng)域。《貝爾格萊德綱要》提出中國(guó)與中東歐國(guó)家開(kāi)展衛(wèi)生合作的問(wèn)題，2015年6月在捷克成立了中醫(yī)中心。《蘇州綱要》將農(nóng)林合作列為重點(diǎn)合作領(lǐng)域。《中國(guó)—中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》則除上述領(lǐng)域外，又制定了產(chǎn)能和裝備制造合作及質(zhì)檢合作規(guī)劃。

根據(jù)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，“一帶一路”建設(shè)以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，其中，加強(qiáng)政策溝通是重要保障，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是優(yōu)先領(lǐng)域，投資貿(mào)易合作是重點(diǎn)內(nèi)容，資金融通是重要支撐，民心相通是社會(huì)根基[24]。

兩年多來(lái)，“一帶一路”建設(shè)起步順利，開(kāi)局良好，取得一系列重要早期收獲。一是國(guó)際共識(shí)日益增多。已有70多個(gè)國(guó)家和組織表示支持和參與，超出了傳統(tǒng)的“一帶一路”范圍，形成了具有廣泛影響的國(guó)際合作框架。34個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織與中國(guó)簽署了共建“一帶一路”政府間合作協(xié)議。二是金融支撐機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在2016年初開(kāi)業(yè)運(yùn)營(yíng)。絲路基金首批投資項(xiàng)目正式啟動(dòng)。沿線國(guó)家積極探討建立或擴(kuò)充各類雙多邊合作基金，金融合作正在迅速展開(kāi)，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了強(qiáng)有力支持。三是互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)逐步成型。匈塞鐵路、雅萬(wàn)高鐵陸續(xù)開(kāi)工，中老、中泰等泛亞鐵路網(wǎng)開(kāi)始啟動(dòng)，一批高速公路建設(shè)正在推進(jìn)，海上互聯(lián)互通蓄勢(shì)待發(fā)。四是產(chǎn)能合作加快推進(jìn)。中國(guó)已與20個(gè)國(guó)家簽署協(xié)議，開(kāi)展機(jī)制化的產(chǎn)能合作，一大批重點(diǎn)項(xiàng)目在各國(guó)落地生根。到2016年5月，中方設(shè)立的各類多雙邊產(chǎn)能合作基金已超過(guò)1000億美元。五是經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)取得重要進(jìn)展。中蒙俄三方已就建設(shè)經(jīng)濟(jì)走廊達(dá)成共識(shí)，正抓緊編制規(guī)劃綱要。中巴經(jīng)濟(jì)走廊已實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)一批重大項(xiàng)目建設(shè)。新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)也在穩(wěn)步向前推進(jìn)。六是中歐班列品牌業(yè)已形成。2015年中歐班列開(kāi)行815列，是2014年的2.7倍。到2016年5月，中歐班列已成功開(kāi)行1500多列。國(guó)內(nèi)開(kāi)行城市10個(gè)，到達(dá)沿線國(guó)家7個(gè)，常態(tài)化運(yùn)輸機(jī)制開(kāi)始形成。七是貿(mào)易投資大幅增長(zhǎng)。2015年，中國(guó)企業(yè)對(duì)“一帶一路”相關(guān)的49個(gè)國(guó)家的直接投資額共計(jì)150億美元。沿線各國(guó)都在努力提升貿(mào)易投資便利化水平，探討各種類型的自貿(mào)區(qū)或一體化進(jìn)程。八是人文交流更加密切。中國(guó)設(shè)立了絲綢之路中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金，與沿線國(guó)家互辦文化年、藝術(shù)節(jié)，實(shí)施“絲綢之路影視橋工程”和“絲路書(shū)香工程”。絲綢之路聯(lián)合申遺取得成功，海上絲綢之路聯(lián)合申遺業(yè)已啟動(dòng)[25]。

可見(jiàn)，“16+1”和“一帶一路”的合作重點(diǎn)大致相同，都涵蓋政策、基礎(chǔ)設(shè)施、投資貿(mào)易、金融、人文等領(lǐng)域。不過(guò)，較之“一帶一路”，“16+1”在地方合作上比“一帶一路”走得更遠(yuǎn)。

機(jī)制平臺(tái)

2012年4月，溫家寶總理提出的12項(xiàng)舉措中的第一條便是：“成立中國(guó)與中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處。秘書(shū)處設(shè)在中國(guó)外交部，負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)合作事宜、籌備領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤和經(jīng)貿(mào)論壇并落實(shí)有關(guān)成果。中東歐16國(guó)根據(jù)自愿原則指定本國(guó)對(duì)口部門及1名協(xié)調(diào)員參與秘書(shū)處協(xié)調(diào)工作。”9月，中國(guó)—中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處成立并舉行了首次國(guó)家協(xié)調(diào)員會(huì)議。2013年11月發(fā)表的《布加勒斯特綱要》第一條規(guī)定：“每年舉行中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，梳理合作成果，規(guī)劃合作方向。”2015年4月，又在外交部設(shè)立中國(guó)－中東歐國(guó)家合作事務(wù)特別代表。中國(guó)—中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處及國(guó)家協(xié)調(diào)員會(huì)議和每年一度的中國(guó)—中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤成為“16+1”最為重要的合作平臺(tái)。

除此之外，中國(guó)與中東歐國(guó)家還組建了交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)專家咨詢委員會(huì)、地方省州長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)、高校聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合商會(huì)、旅游促進(jìn)機(jī)構(gòu)和旅游企業(yè)聯(lián)合會(huì)、農(nóng)業(yè)合作促進(jìn)聯(lián)合會(huì)、智庫(kù)交流與合作網(wǎng)絡(luò)、物流合作聯(lián)合會(huì)等平臺(tái)，建立了投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)聯(lián)系機(jī)制、林業(yè)合作協(xié)調(diào)機(jī)制和中國(guó)、匈牙利、塞爾維亞、馬其頓、希臘五國(guó)海關(guān)促進(jìn)中歐陸海快線建設(shè)通關(guān)便利化合作機(jī)制等機(jī)制，舉辦了中歐政黨高層論壇、中國(guó)與中東歐青年政治家論壇、中國(guó)投資論壇、中國(guó)—中東歐國(guó)家經(jīng)貿(mào)論壇、農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作論壇、衛(wèi)生部長(zhǎng)論壇、文化合作論壇、文化產(chǎn)業(yè)論壇、藝術(shù)合作論壇以及中國(guó)—中東歐國(guó)家地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、經(jīng)貿(mào)促進(jìn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、交通部長(zhǎng)會(huì)議、旅游部門高級(jí)別會(huì)議、高級(jí)別林業(yè)合作會(huì)議、投資促進(jìn)研討會(huì)、創(chuàng)新技術(shù)合作及國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移研討會(huì)、高級(jí)別智庫(kù)研討會(huì)、教育政策對(duì)話、投資貿(mào)易博覽會(huì)、投資推介會(huì)、中東歐國(guó)家特色產(chǎn)品展等活動(dòng)。

2015年2月，中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委，具體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。3月，國(guó)家發(fā)展改革委與外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，指出：“積極利用現(xiàn)有雙多邊合作機(jī)制，推動(dòng)‘一帶一路’建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。”在雙邊機(jī)制上，推動(dòng)簽署合作備忘錄或合作規(guī)劃，建立完善雙邊聯(lián)合工作機(jī)制，充分發(fā)揮現(xiàn)有聯(lián)委會(huì)、混委會(huì)、協(xié)委會(huì)、指導(dǎo)委員會(huì)、管理委員會(huì)等雙邊機(jī)制作用，協(xié)調(diào)推動(dòng)合作項(xiàng)目實(shí)施；在多邊機(jī)制上，發(fā)揮上海合作組織、中國(guó)—東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織、亞歐會(huì)議、亞洲合作對(duì)話、亞信會(huì)議、中阿合作論壇、中國(guó)—海合會(huì)戰(zhàn)略對(duì)話、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等現(xiàn)有多邊合作機(jī)制作用；在合作平臺(tái)上，繼續(xù)發(fā)揮沿線各國(guó)區(qū)域、次區(qū)域相關(guān)國(guó)際論壇、展會(huì)以及博鰲亞洲論壇、中國(guó)－東盟博覽會(huì)、中國(guó)－亞歐博覽會(huì)、歐亞經(jīng)濟(jì)論壇、中國(guó)國(guó)際投資貿(mào)易洽談會(huì)，以及中國(guó)－南亞博覽會(huì)、中國(guó)－阿拉伯博覽會(huì)、中國(guó)西部國(guó)際博覽會(huì)、中國(guó)－俄羅斯博覽會(huì)、前海合作論壇等平臺(tái)的建設(shè)性作用，聯(lián)合舉辦專項(xiàng)投資、貿(mào)易、文化交流活動(dòng)，辦好絲綢之路（敦煌）國(guó)際文化博覽會(huì)、絲綢之路國(guó)際電影節(jié)和圖書(shū)展[26]。

可見(jiàn)，“16+1”與“一帶一路”各有不同的機(jī)制平臺(tái)。“16+1”的機(jī)制平臺(tái)多為新建，“一帶一路”則更多地利用現(xiàn)有機(jī)制和平臺(tái)，且“16+1”不在“一帶一路”囊括的多邊合作機(jī)制中。從中國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，“16+1”與“一帶一路”也各有自己的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“16+1”溝通協(xié)調(diào)合作事宜的中國(guó)—中東歐國(guó)家合作秘書(shū)處設(shè)在外交部，2015年4月，又在外交部設(shè)立中國(guó)－中東歐國(guó)家合作事務(wù)特別代表；負(fù)責(zé)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)性文件《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》則是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、由國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部發(fā)布。

綜上所述，一方面，“16+1”與“一帶一路”擁有相同的時(shí)代背景、大致相同的基本原則和合作重點(diǎn)，且在合作方向上，“16+1”涵蓋在“一帶一路”之內(nèi)，二者完全有可能相互借鑒、相互促動(dòng)。“16+1”啟動(dòng)在先，“如果我們?cè)凇?/span>16+1合作’上能夠取得成功，它對(duì)未來(lái)中國(guó)‘一帶一路’建設(shè)會(huì)是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性樣板。”[27]“一帶一路”作為包括中東歐16國(guó)在內(nèi)的更為宏大的系統(tǒng)工程，可為“16+1合作”提供更多機(jī)遇，注入新的活力。另一方面，“16+1”與“一帶一路”的基本原則略有差異，機(jī)制平臺(tái)更是完全不同，體現(xiàn)了“16+1合作”不同于中國(guó)與其他“一帶一路”沿線國(guó)家合作的特殊性。如何在“一帶一路”建設(shè)中借鑒“16+1合作”的經(jīng)驗(yàn)、如何在中國(guó)與中東歐國(guó)家合作中協(xié)調(diào)“16+1”與“一帶一路”兩大倡議的作用便是這種特殊性帶來(lái)的需要深入思考的問(wèn)題。

載李永全主編：《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版